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当前政治体制改革需要解决的九个问题


2014-05-26

  编者按:“可操作的改革”征文活动正在进行中,欢迎广大读者踊跃参加!


  众所周知,我国经济体制改革已经取得了重大成就。但,能否肯定说经济改革已经最终取得了成功,则还存在很大的疑问,这个疑问便来自于政治领域。早在二十多年前,小平同志就曾深刻指出,不进行政治体制改革,经济体制改革不可能最终取得成功。近些年来,伴随经济改革与社会发展所产生的权贵经济、腐败泛滥、社会不公、群体事件等等现象广为公众所诟病,而这些与社会主义价值追求不相容的现象或多或少都与政治体制改革不相适应有关。这其中隐藏的中心问题是当前中国政治资源配置的不合理,因此,当代中国政治体制改革的核心是实现政治资源的合理配置,或者,换一种说法就是进行权力的重构。权力重构涉及面极广,个中利益矛盾冲突异常复杂,这也决定了政治体制改革的艰巨性和长期性。因此,必须要由易到难,循序渐进,从一些可以做到的具体事上做起,累积政治文明。


  一、以建设社会主义宪政民主国家作为政治体制改革的目标


  长期以来,我们把建设中国特色民主政治作为政治建设以及政治体制改革的目标。这种表述并不完整,事实上,当代先进政治文明无不是宪政民主,在这里,宪政的价值优于民主。什么是宪政?简单来说它包括两层含义:从价值观念的角度来看它所关注的是对个人权利的尊重和保护;从制度的角度来看,宪政是对权威(权力)的限制。因此,保障个人权利和限制公共权力是宪政的两大支柱。概而言之,宪政就是以宪法作为治国基础,将一切公权力纳入法治轨道从而实现公民权利的政治制度。从这里可以看出,宪政所关心的核心问题是权力如何行使的问题,无论权力掌握在任何组织和个人的手中,实现权力的有限性都是其内在要求。而民主则不同,民主更多关心的是权力归谁所有的问题。当代发展中国家民主实践的历史表明,民主并不一定带来秩序,而宪政总是能够维护基本秩序。对于当代中国来说,稳定的政治秩序是社会主义建设的基本条件,所以明确将建设中国特色社会主义宪政民主作为政治体制改革的目标至关重要。


  二、积极探索建立中国特色的违宪审查制度


  与宪政民主相伴的基础性制度是违宪审查,它是实现法治和保障人权的强有力手段,通过违宪审查可以将一切公权力的行使置于宪法的权威之下,从而一方面促使政党、政府、司法部门本身依法办事,另一方面通过最高司法形式来充当公权力冲突的裁判。当代发达国家都已经建立了完备的违宪审查制度,比如美国的联邦最高法院,德法的宪法法院等等。我国至今没有类似的机构承担这一任务,从而也使得在我们的政治生态中,违宪行为时有发生。比如党组织或某些领导人对人大、政府、司法机关行为的不恰当干涉,都无法在我国当前的制度框架中寻找到救济的途径,人治而非法治的政治习惯长期得不到校正。


  三、推进政治公开,确保权力在阳光下运行


  人类政治实践告诉我们,没有公开就没有公正。从2003年以来,我国政治领域的公开化一直在进行着有益的尝试,比如党务公开、政务公开、政府信息公开、重大决策征求群众意见、网络议政、国内外新闻媒体对党的代表大会和“两会”公开采访报道等等,都大大提高了我国的政治透明度。但至今制度化的保障不够,以政府公共财政公开为例,虽然有些地方,有些政府部门已经走在了其他地方和部门的前列,但所公开的内容基本是粗线条的。民众对所有公共开支细项公开的关注度很高,因为大家都想知道纳税人的钱到底花在了什么地方,可往往职权部门对此总是顾左右而言他。究其原因一是不愿公开,二是没有制度强制。因此,制定公开法案,明确规定公开细则是保证权力在阳光下运行的基础性工作。


  四、扩大普选和直选范围,让一部分地方先民主起来


  人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心,实现民主的最重要方式就是普遍而直接的选举,没有真正的选举也就没有民主,或者只有假民主。当前我国的普选和直选仅停留在基层组织层面,比如乡村的村民委员会和城市社区,虽然我们将其称为基层民主,但从严格的意义上来说,这些并不是政治民主,而仅仅是社会民主,是群众自治组织的民主。所以,能否将直选和普选的范围扩大,在一些大城市比如上海、深圳等人口集中度高、经济发展水平高、受教育水平比较高、中产阶层比较发达的“三高一发达”地区尝试进行地方领导人的直选试点,从而让这些地区和这里的民众先民主起来,这将是中华民族走向现代宪政民主的开创性措施。


  五、探索重大决策由“两会”共同表决的民主决策制度


  随着我国经济领域的深刻变革,社会利益群体的分化程度日渐广泛,从而其利益表达渠道也需要多元。当前我国的权力架构中,决策权由党委、人大和政府分享,而政协不具有决策权,全国和地方重大事项由全国人大或地方各级人大经法定程序来决定。需要注意的是,人大的构成基本是按地域进行的划分(少数是界别划分),在决策中难免会出现与社会利益结构相冲突的情况,这一缺点恰可由政协来弥补。所以应当建立一种“两会共同决策”的格局,在决策过程中发扬协商民主,由各民主党派和执政党一道协商政治、协同治理。而重大决策由全国人民代表大会和全国政治协商会议分别民主表决,在决策程序中引入广泛的协商过程,这不仅是现代民主政治的要求,也是科学决策的要求。从世界范围来看,两院制结构也普遍优于一院制,如果能形成中国特色的两院制结构,将更加拓展政治协商会议参政议政的渠道,进一步提升我国政治协商结构的政治意义,开创出具有中国特色的社会主义的协商民主的新形式、新路子。


  六、逐步推行各级人民代表大会常务委员会委员专职化


  在当前中国政治格局中,实现人大代表的职业化是不可能实现的。可能实现的是各级人大常委会委员的专职化,可以从全国人大常委会开始试点。现行的人大常委兼任制(当然,相当一部分是从党、政系统退休的干部,使得人大常委会成为了“二线中转站”,这也是当前一弊),使委员在许多情况下成为一种安置性、荣誉性职务。毋庸讳言,在闭会期间,一些委员由于本职工作或者自身能力的影响,并不能很好地行使职权,也直接影响到人大功能的发挥。探索实行人大委员专职化,使人大委员由安置性、荣誉性向政治代表性、功能性转变,真正肩负起国家权力机关组成人员的应有职责,是现代政治文明应有之义。


  七、落实对人民代表的监督权罢免权,强化人民代表的责任意识


  间接民主制最关键的委托权就是对代理人的罢免。公民选举代表,实质上是把权力委托给自己选出的代表,由他们代表人民去行使国家权力,反映人民的利益和意志。人民代表和人大常委会委员代表人民行使国家权力,最集中地体现在其在人大会议和人大常委会会议的发言、辩论并且最终落实在表决投票上。但是,在实践中对原选举单位和选民来说,最不透明的就是人民代表在参政议政过程中的表现,选民并不清楚他们所选举的代表在人大会议上赞成了什么、反对了什么,是否支持了选民所拥护的候选人或者反对了选民意见较大的候选人成为国家机关成员,等等。有些地方也开展了人民代表向选民述职的活动,但这类述职主要是听取意见、传达精神,却少有汇报工作,尤其是汇报上述发言和表决的情况。这就使得选举单位和选民不仅缺乏对他们所选出的代表进行监督、罢免他们所不满意的代表的依据,也缺乏在下一次选举中是否选举他们连任的依据。迄今为止,人大代表和人大常委会委员被罢免的案例,主要是因为作为人民代表和人大常委会委员行使代表职权以外的公职行为和非公职行为触犯法律或者严重违反了社会伦理道德规范而遭到罢免的,而且往往也是先由执政党启动党内审查、处分程序,然后履行人大代表罢免手续的,很少发生由选民和选举单位主动启动罢免程序、对人大代表的参政议政行为进行监督的案例。为了强化人民代表对选民和其选举单位的责任,落实选民和选举单位的监督权、罢免权,可做的事情至少有以下两方面:第一,有步骤地扩大各级人大代表直接选举的范围,并增强竞争性。在选举中逐步扩大候选人与代表名额的差额,引进更为充分的竞争机制,鼓励有政治热情、有参政议政能力、愿意代表和反映民意的公民参加竞选。第二,借鉴代议制度比较发达的国家的经验,在充分保证人大代表在人大会议上的发言和表决“免责权”前提下,同时在涉及国家安全和重大内政外交决策的问题上维护国家机密的情况下,应实行人大代表的会议发言和表决公开,便于选民和选举单位了解人民代表和人大常委会委员在参政议政中的表现,便于对他们的参政议政行为进行监督。


  八、整合现有部门建立专门廉政机构


  腐败是政治生活的毒瘤,迄今为止人类所探索的政治制度还没有根治腐败的方法,按照亨廷顿的说法,变革社会中腐败更胜,恰如当今之中国。当前,我国反贪腐机构可说是相当齐全,包括纪检系统、监察部门、检察院反贪局和预防腐败局“四驾马车”。马车多了,力量不一定能使在一处。当前对腐败案件的侦办模式大致是,由纪检系统牵头,监察部门协助,对涉嫌官员立案侦查,主要手段是“双规”(严格来说,这办法违宪)。构成犯罪的移送检察院(主要是反贪局),不构成犯罪的,给予党纪政纪处分。在反腐战线,纪检系统显然处于主导、强势地位,监察部门处于从属、协助地位,检察院则基本上是干现成的活。我们当前的反腐机制,不仅仅是党纪多、国法少,一些重要的反腐法律并未出台,而且在机制运行上“政出多门”,不能很好地形成预防与惩治的合力。所以建议参照香港模式,建立高度统一的廉政机构,提高地位,减少编制,节约成本。


  九、建立社会协商对话制度


  正确处理和协调各种不同的社会利益和矛盾,是社会主义条件下的一个重大课题。各级机关的工作,只有建立在倾听群众意见的基础上,才能切合实际,避免失误。领导机关的活动和面临的困难,也只有为群众所了解,才能被群众所理解。群众的要求和呼声,必须有渠道经常地顺畅地反映上来,建议有地方提,委屈有地方说。这部分群众同那部分群众之间,具体利益和具体意见不尽相同,也需要有互相沟通的机会和渠道。因此,必须使社会协商对话形成制度,及时地、畅通地、准确地做到下情上达,上情下达,彼此沟通,互相理解。否则,十八大提出的“协商民主”就会流于空谈。当前,首先要制定关于社会协商对话制度的若干规定,明确哪些问题必须由哪些单位、哪些团体通过协商对话解决。对全国性的、地方性的、基层单位内部的重大问题的协商对话,应分别在国家、地方和基层三个不同的层次上展开。


  作者简介:李海韬,国防大学马克思主义教研部副教授。
 

    作者:李海韬

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