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政治体制改革——民主宪政与党的关系


2014-12-08

  在今日中国,谈政治体制改革,有一个问题是无法回避的,这就是民主宪政与党的关系。要“党的领导”,还是要“民主宪政”?在一些人看来,这是一个非白即黑的问题,坚持一方,便会否定另一方。其实,这两种主张并非完全不能兼容。正如历史上的君主制与民主宪政并非完全不能兼容一样。


  一、党的领导与民主宪政,现实主义与理想主义


  今日许多人谈民主宪政,而忌讳触及党的领导这一无法回避的问题。在他们中一些人看来,要么“党的领导”,要么“民主宪政”,二者必居其一,没有中间道路或调和余地。在中国,要不要坚持党的领导?要不要实现民主?这与其说是一个理论是非问题,不如说涉及到政治现实和政治力量的对比。


  党的领导在中国是一种现实存在。在今日之中国,“党”是一个拥有无限权力的最大政治力量和最高权力实体。谈政治体制改革,却试图无视、回避或否定这一最大政治力量和最高权力实体的存在和利益,这是不现实的。这不是一个有关理念、道义、正义和正当性的问题,而是一个与政治力量大小相关的政治权益分配问题。脱离政治实力的格局来谈政治权力和权益的分配,无论具有怎样的道义正当性,都只会成为空谈。指望一种最大的政治力量会自动退出历史舞台,主动放弃其领导权,这是幼稚而不切实际的。


  在今日之中国,“党的领导”和“民主宪政”,前者代表了政治现实,后者代表了未来理想。一种现实的权力主体及其利益,不应当,也不可能被无视。而未来理想和历史潮流也是不应当和不可能被无视的。可见两者都有存在的理由。


  在中国,要避免以剧烈社会动荡和暴力革命来实现政治变革,应当寻求一条温和的、务实的、利益兼顾的路线。作为一条务实的路线,政治体制改革应当兼顾现实的政治力量和历史的未来发展两个方面。如何兼顾两者?一条可行的路线就是政治体制改革的借壳转型,借现有政治体制之壳,将党的领导和民主宪政“有机地”结合起来。


  二、政治体制的借壳转型


  笔者在《中国政治体制改革不妨借壳上市》一文中提出借壳转型的思路,借中国政治体制的现有组织构架和名称,借鉴经济体制改革的经验和他国经验,实现政治体制的借壳转型。具体思路是将现有的党委会和人民代表大会这两个系统稍加改革而转型为民主宪政的机构:


  1.以中央一级为例,以党的中央委员会作为事实上的上院,而以全国人大作为事实上的下院,减少中央委员和人大代表的人数,使之成为专职“议员”(委员)。另一个方案是,以政治局作为事实上的上院,而以人大常委会作为事实上的下院,增加两者的人数。当然,由于许多人仍忌讳“议会制”和“全盘西化”的说法,为了减少理论纠缠和意识形态阻力,可以仍称党委会和人大。省、市、县各级的党委会和人大可以与此类似。


  2.两个机构的成员都由竞选产生。或者,作为历史性的过渡,党的中央委员会(上院)仍按现有办法产生,以保障现有政治力量的既得利益,减少党内阻力。人大(下院)由民选代表组成,吸纳体制内外、异议和非异议的社会精英。“天下英雄尽入彀中”,以此消解被现有体制排斥的反体制力量。在成员的产生上,可以考虑在最初仍采用现有办法,然后逐渐向类似香港立法会的功能组别选举,再向普选过渡。


  3.由宪法明晰确定这两个机构的权力边界。“党的领导”可以体现在两会宪法权力的分割上,“党管大事”,如政府领导班子的提名权、批准权或否决权等权力,属于党的中央委员会(上院),以立法化的方式表现出来,而国家的具体管理,内政外交由政府部门全权负责。


  这种两会立法制度的用意在于兼顾党和非党力量的利益。它仍是“坚持党的领导”,但使之向宪政民主化转型。对于党本身来说,这是实现党内民主的一种方式。对于国家来说,这是实现民主宪政的一种模式。


  三、界定党权的法律边界


  长期以来,“党”在中国是一个实际存在,而又没有明晰法律边界的权力实体,其权力边界实际上是无限的。在宪法中,“党”是一个语焉不详的权力实体。如在2004年修正后的的中国宪法的序言中,提到了“中国共产党的领导”,但在宪法正文中,却没有关于如何实现或体现“党的领导”以及关于这一权力实体的定义、职能和权限的解释。这一作为国家领导者的权力实体忽然消失不见了,名义上的最高权力机构换成了人民代表大会。而按中国社会的政治现实,在权力的运作上,“党”的力量是无所不在的,包括政府领导班子的提名权和批准权,内政外交的决策权,军队的指挥权和对司法的干预权力。它实际上是一个非显性的、在宪法上并没有明晰定义、具体化和条文化,却又实际上拥有无限权力的最高权力实体。


  党的领导宪政化、立法化和民主化,并不是党的现有权力的扩张,而不过是将现有权力格局宪政化、显性化,是将无限权力主体纳入法律的框架,确立其法律边界。


  以中国目前的政治现实,否定这一权力实体是不现实的。而确立其权力的法律边界,将其纳入宪政的的法律框架中,却是可能的,也应当是第一步要做的。这一点与历史上君主立宪制的建立有几分类似。当年在一些国家中,在无法否定王权的情况下,肯定王权的地位和存在,而将其纳入宪政的框架中,改变王在法外和无限王权的状况,这就是历史上建立君主立宪制的最初用意,也是在当时的政治力量格局中所可能获得的进步和务实选择。


  党的领导宪政化、立法化和民主化,这也符合党内改革派所主张的“党内民主”、“法制化建设”和“党政分开”等口号。这既可看成是中国法制化建设的一个切入点,也是实现党政分开的可行途径。在中国,党政分开的口号喊了三十年,之所以一直未有突破,一个重要原因是没有从权力的法律边界,从宪政化、立法化和民主化的思路考虑问题,始终是模糊概念,行政化操作。


  四、政治体制改革应当有务实的、历史的眼光


  政治体制改革应当借鉴他国的历史经验。虽然,在世界历史上,在共产党执政的国家中,如何进行政治体制改革,并没有现成的经验。但是历史上一些国家由传统的君主制度向君主立宪制度的转型,却可以作为一种借鉴。


  传统的君主制是一种“朕即法律”、王在法外和王权无限的制度。如果我们将“王”置换为“党”,则这种制度与长期以来在中国的现实情况十分相似。只不过,“王”是一个人或一个家族,而“党”是一个集团和政治组织。在历史上一些国家中出现的民权与王权的较量中,双方的力量都不足以否定对方,于是就出现了一种政治妥协和折衷,导致君主立宪制度的出现。这一结果意味着:民权的力量无法推翻王权,而不能不承认其地位、权力、权益和存在。而王权的力量也不足以完全否定民权力量的要求,即改变王在法外和王权无限的状况,将王权纳入宪法框架之中,确定其权力边界。


  今日中国所要做的,也有可能争取到的,就是一种类似的结果,即在承认党的地位、权力、权益和存在的情况下,确立党的权力的法律边界,使之宪政化。所以,所谓党的领导与民主宪政的结合,在实质上与历史上的君主制与民主宪政的结合,有几分相似。


  政治体制的转型,并非只有一条暴力革命,彻底推倒重来的途径。英、法、美、日等国,途径不同,却殊途同归。英国首相卡梅伦最近提出要改革英国上议院,将上议院议员由女王任命改为选举产生。这种非选举产生的、由一个阶级的代表占据立法机构的现象在英国存在了几百年,而且今日英国名义上仍是君主“领导”(作为国家元首),但其实质与其他民主国家有什么不同呢?谁又能说今日英国是一个君主专制的国家,或贵族统治的国家呢?今日英国的那些所谓贵族和贵族议员除了名号之外与其他人还有多少实际的不同呢?


  可见,任何政治体制都是可以作为“壳”而被“借用”的。所以不必过分在意借壳之初的政治格局,不必过分在意名称和外壳。只要有了体制转型的起步和开局,剩下的事情可以留给历史之手去完成。

 

    作者:周农建

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