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现代政治中的民主、法治与宪政


2014-05-10

  

  民主、法治和宪政作为现代政治中的三大核心要素在当今被普遍承认。然而,三者之间尤其是民主与宪政的关系如何,人们的认识则存在较大分歧。当下中国的政治发展以民主和法治为基本取向,在这一背景下,厘清民主、法治与宪政的关系,明确宪政对民主和法治有何意义,无疑是一个具有重要现实关照性的理论课题。本文主要就“三要素”在现代政治中的内在关联性作一初步分析。

  

  一、制度化——民主与宪政的契合

  

  民主与宪政的关系历来存在争议。分歧的焦点在于:宪政是促进民主还是限制民主?肯定者认为,民主与宪政相互依赖、密不可分,宪政并非排斥民主,相反却能巩固和加强民主体制。反对者则声称,民主与宪政互不相容,宪政是死者统治活人的工具,在本质上是非民主的。[1]孰是孰非?关键在于民主与宪政之间是否存在契合点。以笔者的分析,回答应该是肯定的,这就是现代民主政治发展的制度化趋势。

  民主是什么?最简单也最没有争议的回答是:民主是指人民的权力或多数人的统治。正如萨托利所说:“民主的词源学定义很简单,民主即人民的统治或权力。”[2]然而,人民何指?人民的权力表现为什么?多数人的统治又是何种状态?对这些问题的解答衍生出不同的有关民主的思想和理论。

  在各种民主理论和主张中,从民主的本义出发追求理想化的纯粹民主思想,无论是从理论上还是从实践上看都一直有着不可忽视的影响。纯粹民主理论强调人民享有主权的完整性、行使权力的直接性、人民对政治的广泛参与和自治,以及多数统治和权力的绝对性。不同的纯粹民主论者或各有侧重,但对民主的追求始终不会放弃这些基本主张。

  然而,在当代,对民主的探索更多的是把民主定义为制度的类型,专注于基于一定价值理念——例如人权、自由、平等之上的制度安排和设计,着力解决民主制度如何才能既是合理的又是有效的问题。西方的民主理论大家如熊彼特、达尔、萨托利等人,都对民主的制度化和制度设计倾注了很大热情。例如,熊彼特就指出,“民主是一种政治方法,即,为达到政治——立法与行政的——决定而作出的某种形式的制度安排。”[3]进而他提出了一种竞争性的民主设计。罗伯特·达尔从多元主义立场出发,阐述了实行多头政体(相对于霸权政体或寡头政体)的民主思想。达尔认为,“当一种制度变得更有竞争性或包容性时,政治家们就要寻求那些现在比较容易参与政治生活的集团的支持。”[4]理想的民主状态——政治制度“能完全地或几乎是完全地响应所有公民的要求”[5]——在现实中很难达到,而多头政体是民主化程度较高的政体。萨托利则从民主的现实性上提出了“被统治的民主”的著名观点。他认为,在大规模范围内,直接民主——人民自治的民主,是很难实现的。“真正自治的直接民主,可以说只有在较小的团体——例如议会规模的团体——中才能存在。”[6]因此,现代民主只能是“被统治的民主”,即统治的少数统治被统治的多数这一既定事实下的民主。其关键并不在于被统治的多数亲自掌握和行使权力,而在于有效制约统治的少数,这样才能防止个人独裁。[7]基于这一观点,萨托利从与独裁相对的意义上对民主作了如下定义:“民主是这样一种制度,其中谁也不能选择自己进行统治,谁也不能授权自己进行统治,因此,谁也不能自我僭越无条件的和不受限制的权力。”[8]而这样的民主是以个人自由首先是政治自由为前提的。在这一点上,自由主义者持有类似的观点,只是更强调自由、平等的目的价值。哈耶克就认为,作为一种方法的民主须以自由原则为基础,服从自由的价值目的。他指出:“如果民主是一种维护自由的手段,那么个人自由便无异于民主运行的一项基础性条件。”[9]罗尔斯则在传统自由主义的基础上,把自由的基本价值同平等、公正的理念联系起来,并把重心从前者转向后者,以此为出发点来构筑他的民主大厦。正如罗尔斯在他的《政治自由主义》导论中所指出的,正义——“公平正义”——“构成了民主社会制度最恰当的基础”。[10]

  在马克思主义的理论中,民主首先也是作为一种国家制度和政治制度出现的。马克思曾经指出:“民主制是作为类概念的国家制度。君主制则只是国家制度的一种,并且是不好的一种。”[11]列宁也说,“民主是国家形式,是国家形态的一种。”“民主意味着在形式上承认公民一律平等,承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利。”[12]马克思主义民主理论的最大贡献在于揭示了作为国家形态的民主的阶级本质,说明任何民主都是一定阶级的政治统治,无论采取何种形式,民主对被统治者即意味着专政;同时深刻阐明了民主的历史性、条件性和暂时性,指出民主的发展是一个长期过程,会经历不同阶段,在不同的社会历史条件下表现出不同的形式,当人类在新的条件(共产主义)下真正实现“完全的”民主时,作为国家形态的政治民主本身亦归于消亡。当下中国的政治改革和发展,坚持以马克思主义为指导,同时着眼于中国的现实国情和条件。把制度建设视为根本,强调民主的制度化、法律化,是中国特色社会主义民主政治发展在理论上和实践上的一个显性特征。

  从制度的角度认识民主,即已在民主和宪政之间建立起了一种内在的逻辑联系。宪政是什么?这可以从价值和形式两个方面进行简单的考察。就价值层面而言,宪政的核心在于限制和制约政治(政府)权力,保障公民权利。对此,宪政的支持者和反对者的看法是基本一致的,不存在实质性分歧。在形式上,宪政则可以从法、法的规范内容和法的实施三个层面去考察。从法的层面看,宪政以宪法的存在为前提。并且,不管是以成文法为主还是以习惯法为主,宪法都是整个国家法制体系的核心,处于最高地位,具有至上权威。宪政就是立宪的政治,元宪法也就无所谓宪政。从法的规范内容层面看,宪政是宪法对国家和社会活动约束性的根本制度规范。国家的基本活动和制度都纳入宪法规范之内,宪法对各类政治主体及其权力(权利)、责任(义务)都有确定的规范,为政治和社会运行提供总体构架,无论政党、国家机关、社会组织和公民个人,都有宪法所确定的基本行为和活动规范。在这个意义上,宪政又是规范的政治,一旦有任何权力主体脱离宪法规范,也就不可能有真正的宪政。从法的实施层面看,宪政以宪法在实际生活中的“真实”实施为实现标志。实际的政治体制和政治运行在根本上与宪法保持一致,而不脱离宪法所确定的轨道。概言之,宪政在形式上就是以宪法为核心的制度规范及其实施。这恰恰契合了民主发展的制度化趋势,从而也为宪政和民主在现代政治中的互动提供了基本前提。也正因为如此,在现实政治中,民主和宪政的分歧正在逐步弥合,变得越来越相互依赖和支持。

  

  二、互为依归:民主与宪政的交互影响

  

  制度化趋势为民主和宪政的相互契合提供了前提和基础,但二者的关系并非如此简单。进一步分析我们会发现,民主和宪政在现代政治中实际上形成了不能分离的互为条件和归依的关系。这种关系,可以分别从民主立场看宪政和宪政立场看民主这两个不同的视角来考察。

  以民主的立场看宪政,我们可以得出两个基本的认识。首先,民主是宪政的前提。民主首先是一种国家形态、一种政治制度。这是当代多数主流民主理论所一致认同的。民主作为政治制度是与人民主权、多数决定和普遍参与等因素不可分割地联系在一起的,是与专制政体和独裁制度相对的一种政治制度。这正是宪政得以确立的不可缺少的前提和基础。没有民主就不可能有作为国家根本法对权力进行规制的宪法,更不可能有真正意义上的宪政。专制权力不需要也不允许受到宪法和宪政的规制。从历史上看,近代宪法和宪政也正是在资产阶级民主革命胜利后产生和完善的。资产阶级推翻封建专制,建立和发展民主政治,为制定宪法和确立宪政提供了必要前提和基础。同时,从维护自身统治的目的出发,资产阶级民主也需要采取宪政形式。社会主义宪法和宪政同样是在无产阶级和人民群众通过革命斗争实现了人民民主后得以产生和确立的。正如毛泽东所说:“世界上历来的宪政,不论是英国、法国、美国,或者是苏联,都是在革命成功有了民主事实之后,颁布一个根本大法,去承认它,这就是宪法。”[13]在这方面,西方民主理论的缺陷主要在于避开了民主及其相关因素的阶级本质而从一般的抽象角度讨论和设计民主,用民主的形式掩盖了制度的本质。其次,宪政在本质上是民主政治。民主的发展经历了漫长的历史,近代以来,宪政逐渐成为民主所采取的一种普遍形式。作为民主发展的现代形态,宪政即是民主的制度化、法律化,是对民主政治的一整套以宪法为中心的法律化、制度化设计和安排。尽管一些民主论者认为“宪政是非民主的”[14],但实际上宪政和民主只存在形式差异而没有实质冲突。例如,在“多数决定”这一民主主义和宪政自由主义争论的焦点问题上,就并不存在根本的分歧。诚如哈耶克所说,民主传统和自由传统都赞同这样的观点,即“在要求采取国家行动的时候,尤其在不得不制定强制性规则的时候,相关决策应当由多数作出”[15]。只不过宪政主义者强调多数决定应当在范围上有明确的限制,多数的权力不能凌驾于那些为人们共同接受的原则(如自由原则)之上。宪政论者和民主论者现在越来越多地在以下观点上达成了共识:宪政在本质上应该或者必须是民主的。抽调了民主的本质和内容,宪政也就不复存在。从宪政的基本原则、制度设计和近代以来的宪政实践来看,宪政实际上也体现了民主的精神和实质。人民的权力、基本人权、自由、平等、公正、多数决定和大众参与,这些民主政治的基本要素在宪政中以不同的形式被制度化、法律化。从而可以说,“宪政是以法治为条件或环境,以宪法实施为依据的民主政治形态及其运行过程”[16]。宪政对国家权力的规范、限制和制约,对公民权利的保障,都在于防止专制,消除暴政,维护民主。

  以宪政的立场看民主,民主政治离不开宪政,现代民主只能是宪政民主。尽管对宪政是限制民主还是能够促进民主这个问题的争论还会继续下去,但是,如果不是从理想主义出发而是从现实性上考虑问题,那么,宪政对实现民主的巨大作用就是不容置疑的。首先,宪政使现代民主真正成为“有组织”的现实的民主。就其终极意义而言,民主是指人民的统治,即人民当家作主,其理想状态是人民直接行使权力实现自我管理或治理。然而,就现代社会所能达到的条件而言,直接自治的民主,正如萨托利所说,只能在小规模范围内才是可能的。在大规模——国家——范围内,民主只能是间接的。这就需要通过一系列的制度和程序把自然状态的民主“组织”起来,保证人民虽不直接行使但却最终拥有国家权力。这正是宪法的首要功能,也是宪政制度的主要着力方向。[17]宪法和宪政通过对普选权和其他公民权利的确认,通过投票、选举、代表等一系列制度和程序,通过对国家机关责任的设定及对权力的限制和制约,一方面使公民参与政治过程,使国家权力归属于人民,另一方面又使社会得到有效治理,从而使民主成为现实的民主。因此,在现实性上,民主就是以民主的方式进行统治的政权。“民主的核心要素是‘代表’、‘责任’和‘公民参与’。”[18]在这个意义上,现代民主就是宪政民主。其次,宪政以法的权威为民主提供可靠保障。现实的民主必须是有保障的民主。全面地看,民主的实现需要经济的、文化的和社会的条件和保障。而就政治领域而言,宪法和宪政体制对民主的保障最具有可靠性和根本性。哈耶克指出:“一般性的思考及当下的经验都表明,只有当政府将它采取的强制性行动严格限于那些能以民主的方式实施的任务时,民主才能有效运行。”[19]实施宪政,民主获得法治条件和环境,宪法和法律以其超越任何政治权力的权威性,能够对专制进行有效限制,并运用国家的强制力量对任何破坏民主的行为进行惩罚性打击,从而使民主得到可靠保障。最后,宪政为民主政治提供必要的秩序。随着社会结构、功能、利益群体和社会关系的复杂化,秩序越来越成为现代民主政治运行不可或缺的条件。在冲突不能得到有效控制,缺乏秩序和稳定的条件下,民主政治就无法运行。因此,“在现代社会,为了满足积极自由的需要,有‘必要’发展一种民主的秩序”[20]。而对秩序的维护和控制,正是宪政和法治的突出特征。在一定意义上,宪政即意味着规范和秩序,宪法就是“规范和保障民主政治秩序的法律”[21]。宪政和法治使民主对秩序的需要从两个方面得到满足:一是对社会关系和社会行为进行规范,为民主提供必要的社会秩序;二是通过确定政治参与和权力运行的一整套规范秩序,

  对政治运行本身进行规范,为民主提供必要的政治秩序。达尔认为,宪法会有助于民主的基本政治制度的稳定,“它不仅搭起了一个民主政府的框架,而且,也为基本政治制度提供了一切必须的权利和保证”[22]。正是有了宪政秩序的确立,现代民主政治才得以有效运行。

  

  三、秩序的实现:宪政如何决定法治

  

  较之宪政和民主的复杂关系,宪政和法治的关系是相对明晰的。如果说宪政与一般民主有何重大差异,那就是宪政在承认民主的基本价值和原则的基础上,着重强调规范和秩序。宪政民主是规范化、制度化、程序化的民主。这意味着宪政在内容和本质上是民主的,在形式和手段上则是法治的。法治是近代宪法确立的一个基本原则,也是宪政实施的一个突出特征。作为宪政民主的实现形式和手段,现代法治以宪法和宪政为核心,宪政决定法治,无宪政就无法治。简言之,宪政必然施行法治,而法治的核心就是宪政。那么,在何种意义上理解宪政在法治中的核心地位呢?

  宪政在法治中的核心地位首先可从法的等级关系上得到说明。有一整套规范体系即法律的存在是法治的前提。在现实中,法律作为规范体系“不是一个相互对等的、如同在同一平面上并立的诸规范的体系,而是一个不同级的诸规范的等级体系”。法律的等级秩序即法律秩序主要表现为:较高的规范决定较低的规范,“以一个最高的规范即基础规范为终点”。[23]这个最高的规范或基础规范是什么呢?它就是宪法规范。因此,正如凯尔森所指出的,“由于预定了基础规范,宪法是国内法中的最高一级”[24]。在现代社会,一个国家的法制体系是以宪法为中心构建起来的。如果说法治以法律的存在为前提,那么,法制体系的确立则以宪法——形式上和实质上的——为根据。

  宪政在法治中的核心地位还体现在宪法对国家法制的统一上。法治以有法可依为前提,同时要求法律必须是能够有效实施的。法律何以才是有效的?这既决定于制定的法律必须是良法,即符合人民的利益和社会需要,同时决定于法制的统一,即法律的规范体系必须内在统一、协调,等级不同的各规范之间和同级的各规范之间不应相互冲突和不一致。如果法制不统一,法律自身的秩序存在冲突和混乱,法律的实施就不可能产生应有的效果。[25]那么,依靠什么才能实现法制的统一?这就是宪法。法律作为规范等级体系在根本上是指法律的效力等级体系。宪法因其作为基础规范和最高法而具有最高的效力,“其他任何法律、法规不得与之相抵触,一切机关、组织和个人都必须以之为根本的活动准则”[26]。凡是与宪法规范相违背或抵触的法律法规或行为,都没有合法的根据,从而也不具有实施的理由。宪法正是以其作为“最高的规范”以及由此产生的最高效力,使法制的统一、协调得到维护。宪法规范“作为整个法律秩序的效力的最高理由,就构成了这一法律秩序的统一体”[27]。这是任何其他的法律规范所做不到的。

  宪政在法治中的核心地位最根本的在于它决定法治的实现。法治的真义是法律之治,或法律的统治。这意味着法治不仅要有法,而且法律在国家和社会治理中具有最高的权威性,其他任何权威,即使是立法者也不能凌驾于法律之上。“所有的法律权力都是有限的,任何人(人们)都不可能处于属于主权者的不受法律限制的地位。”[28]尤其是,“法治只有在立法者认为受其约束时才是有效的”[29]。有法而无权威,一旦有任何权力凌驾其上,无论法律有多优良,法律体系有多完善,也只是徒具形式而不能真正实现法治——法律的统治。而法律的权威是通过宪法和宪政确立的。宪法以其作为国家最高法的地位对所有的国家权力进行根本的规范和限制并将其置于自身的权威之下,使法治原则得以确立,规定任何组织、团体和个人都必须受到宪法和法律的约束,而不能享有超越其外的特权。如哈耶克所言,“宪法性规定(constitutional provisions)可以使侵犯法治变得更加困难”[30]。所以,法律权威源自并从属于宪法权威,法律至上首先是宪法至上,法律之治核心是宪法之治,法治的根本是宪政。

  宪政保障并促进民主;宪政是法治的根本。当代中国在全面建设小康社会和现代化的历史进程中,要发展社会主义民主政治,建设社会主义法治国家,就必须加强社会主义宪政建设。

  

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    作者:付建明

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