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关于民主与宪政关系的再思考


2017-06-21

  

  【摘要】西方民主发展可以分为两种模式,第一种是英美模式,第二种是法国模式。英美模式是先致力于宪政和法治建设,即如何用法律限制、规范政府权力并保障基本人权,等宪政和法治确立之后,再逐渐推行民主。法国模式则相反,即先民主,后宪政和法治,法国为此走了许多弯路。没有宪政和法治的民主同样是人治的。中国坚定不移地推动民主政治的发展,在这个过程中我们需要学习西方成功的经验,但必须注意其成功的法宝是先铺设民主的基础设施——宪政和法治,然后再逐渐建设完全的民主,最终实现民主与宪政、法治的结合。对于今日中国,我们所处的内外环境不允许我们像英美那样花很长时间先建设宪政和法治,然后再慢慢发展民主。我们必须把发展民主与宪政法治建设同时进行。中国的宪政民主之路注定不同于任何其他国家和地区。

  【关键词】宪政;法治;民主;宪法学使命;政治体制改革

  作者简介:王振民,中国法学会宪法学研究会副会长,清华大学法学院院长,教授、博士生导师

  

  “五四”运动时期,先进的中国人为了救中国纷纷向西方寻求真理。他们总结西方现代化成功经验得出的结论是,中国缺少两位“先生”,一位是“民主先生”,即“德先生”(Mr. Democracy),一位是“科学先生”,即“赛先生”( Mr.Science)。民主革命先驱陈独秀明确提出要“拥护那德漠克拉西(民主)和赛因斯(科学)两位先生”,认定只有这两位“先生”才可以救中国。[1]从此中国人开始为民主和科学这两位“先生”而奋斗,中国人民为民主所做出的牺牲、所付出的代价不亚于任何一个西方民主国家对民主的付出;中国人民对于民主的承诺、执着乃至狂热也绝不亚于世界上任何一个民族对于民主的决心。

  其实,中国民主革命先驱忽视了促使西方现代化成功还有另外一位“先生”,那就是“宪政先生”,即“康先生”(Mr.Constitutionalism)或者说“法治先生”,即“劳先生”( Mr.Law)。救国、强国当然需要民主和科学,但是历史经验证明,只有民主和科学是不够的,还必须要有宪政和法治。很多国家和地区在民主建设上成效不彰,与只专注于民主、忽视宪政和法治有直接关系。本文拟探讨的就是“德先生”与“康先生”和“劳先生”的关系,试图厘清一些基本概念,研究宪政和法治在民主政治建设过程中的重要作用,尝试为民主、宪政和法治发展提供另外一种思路。

  

  一、“法治”的民主与“人治”的民主

  

  (一)民主的优越性

  近代以来,民主成为人类一面光辉的政治旗帜,是时代的潮流,人民的抉择。我们今天谈政治,当然指的就是民主政治。必须承认,近代民主政治是西方资本主义国家发明创造的,他们对人类近代政治文明的进步做出了贡献。民主政治的建立,使得这些国家的人民得到了空前的政治解放,获得了前所未有的政治权利和自由,在民主发展的道路上迈出了历史性的步伐。

  民主政治带给人类的好处是显而易见的。那些成功建立民主制度的国家,由于作为最重要生产力元素的人得到前所未有的解放,人性得以广泛张扬,人智得以深层挖掘,人的创造力得到比较充分的发挥,科学技术水平也因而得到极大提高,无数发明创造使得这些国家的经济迅速发展,财富大量积累,社会文明进入更高级阶段。民主也使这些国家比较好地解决了统一问题。由于科技和经济的发达,这些国家的军事实力大大提升,有的迅速走上对外扩张的道路。民主因此成为所有国家摆脱落后挨打困境的不二法门,成为人类的普世价值。[2]其它国家纷纷开始向西方已经民主化了的国家学习经验,主动或者被动地引进西方式的民主制度。

  但是,回首数百年各国民主发展的历史,人们看到有些国家成功了,有些国家非但没有能够引进西方的民主,反而陷于内乱甚至分裂状态,政治上长期处于不稳定状态。还有些国家经过长时间摸索,在付出沉痛代价后才建立起符合本国情况、稳定可行的民主政治。没有人反对民主,我们并不怀疑这些国家的领导人及其人民建设民主政治的诚意和决心,但是为什么结果如此不同呢?

  (二)政治全过程的民主被简化为选举民主

  这里有必要先给民主下一个定义。什么是民主呢?按照通常的解释,民主就是人民当家作主,掌握自己和国家的命运。现代著名政治学家萧公权先生称其为“民治”(rule by thepeople),其精义在于“以民决政”。[3]民主政治强调政治参与,参与的人越多越好。凡是公民,都有政治参与权,都是国家这个政治结合体的“股东”。换句话说就是,人民不仅可以“搞经济”,而且可以“搞政治”。封建政治是“一人之治”,一切听从皇帝一人乾纲独断。民主政治是“众人之治”,大事小事由众人决定。一个人的智慧永远没有所有人的智慧多,一个人永远没有所有人聪明。从理论上讲,众人一起犯错的概率应该低于一人犯错的概率。这正是民主政治的优越之处。

  民主意味着人民可以“主”哪些事情呢?当然并非事无巨细,都要由人民“躬亲”,尽管从学理上应该如此。民主有很多内容,原则上国家的一切事情都应该由人民直接决定。但是实际上经过多年的演变,民主早已简化了,是“简化版的民主”。今天在大部分国家,民主就是每过几年由人民通过选举产生国家领导人,重新组织一次政府,其最高形式是普选。[4]似乎民主就是选举,选举就是民主。有选举,就有民主;没有选举,就没有民主。至于在人民选举产生政府之后、在下次选举之前,也就是说在民选政府法定任期内,确实没有人民太多事,人民把各种各样的国事都已经托付给自己选举产生的政府了。人民只有在选举的时候才是国家的主人,才能显示一下自己“股东”的身份。在“平时”,政府或者民选领导人就是人民的化身,代表人民行使国家权力。问题是,“平时”远比“战时”(即选战)要长得多。可见,在这种“简化版”的民主之下,人民在绝大部分时候其实与封建政治下的臣民分别不大,不同的是在民主之下,人民如果选出了一个恶劣的政府,可以期待几年后把它更换掉。这是民主最大的价值。[5]政治全过程的民主已经被简化为短暂的选举民主,人民民主就是由人民来“主”谁将成为下一个领导人。

  无论如何,选举领导人和政府,是民主最原始、也是最持久、最本质的含义。关于民主的定义众说纷纭,但这是公认的。人们今天对于民主的理解就是如此,说简单,民主就是如此简单!

  (三)民主也可能是人治的吗?

  近代以来各国人民争民主,其实就是争取由人民自己选举产生政府。人们的兴奋点、注意力都集中在几年举行一次大选以及选举期间的民主大动员。至于选后如何规范约束民选政府,民选政府如何运作,则常常被忽视。人们往往认为,政府之所以腐败无能、骄横跋扈、藐视基本人权,其根本原因是因为政府非民选而来。人们憧憬一旦民主了,政府变成民选的了,则万事大吉,政府将变得廉洁、亲民、尊重人权,这样的政府无往而不胜,民主以及通过民主产生的政府是万能的,能够解决我们面临的所有问题。这就是为什么人们更加关切选举的原因。

  任何一个时代、任何一个国家、任何一个统治者,不管是世袭君主或者民选总统,都希望国富民安。而国富民安的关键是,一定要通过合理有效的方式把社会精英分子选拔出来,充实到领导岗位上。这是任何一个政治结合体共同的关切。民主制与封建君主制的区别在于,君主制是由一个人来选拔精英,中国古代的科学考试就是最典型的代表,一个人是否精英最后由皇帝通过殿试来决定。在民主制看来,由一个人来选拔精英是不科学、不合理的,由众人通过选举的方法来选拔精英,更能发现真正的人才和好人。

  透过纷繁复杂的政治表象我们很容易发现,绝对民主制与君主制其实都是把国家的前途命运、把所有人的身家性命、一切的一切都寄托在少数精英身上,假设靠一个人就可以把事情做好,相信个人的智慧和聪明才智以及良心。封建君主制相信个人的作用,绝对民主制同样相信个人的作用,认为人的本性是可以信赖的,“人治”是可行、可靠的。从对领导人个人品性、能力和素质的依赖来看,民主也可能是人治的。人治不仅可以存在于君主制之下,也可以隐含于民主制之中。没有宪政和法治的民主,是一种特殊的人治,或者说是人治的“民主”。绝对民主制和君主制背后的政治逻辑和理念是相同的,即都是历史英雄主义,信奉“精英之治”,而非“法律之治”和“体制之治”。不同的只是二者选拔精英的方法,君主制靠一个或者几个人选择精英和“好人”,后者则靠众人通过选举来选拔,希望通过人民的慧眼能够发现精英和“好人”。尽管有权参与选拔精英、“好人”的人数和方法不同,但是对“好人政治”的依赖则是一样的。

  然而问题的关键不是选拔精英的方法,而是这种逻辑本身是否成立,即治理国家是靠个人,或者靠体制和制度,是制度可靠,或者人可靠,即便这个人是精英?显然,如果仅有选举,仅仅实现了由人民来选举产生政府,并不足以解决所有问题。我们必须解决如何来监督民选政府、避免“人治的民主”的问题,以及没有宪政、没有法治的民主其本身能否成立的大问题。

  诚然,民主本身就有价值,民主无需证明自己的合理性。实行民主对于任何一个现代国家来说都是不需要任何理由的。反而不实行民主,则要找出很多个理由。但是,如何才能确保民主的成功呢?为什么很多地方播撒的是龙种,是民主的种子,但收获的却是跳蚤,是政府的瘫痪乃至更加腐败独裁的政府呢?难道人民也会看错人?难道“民主”和“君主”就没有分别?问题到底出在哪里?

  

  二、宪政就是“制度之治”和“法律之治”

  

  (一)宪政的三大关切

  从历史上看,民主建设的成败与有无宪政和法治关系重大。在展开讨论之前,我们最好也先界定一下“宪政”的概念。宪政的核心或者说关切有三个方面:

  第一,任何政府、任何领导人不管其如何产生,都要接受宪法和法律的约束,不能滥用权力,不能腐败。即便民选政府,其行为也要受严格的监督和制约。[6]任何政府都应该是有限政府。有限政府的概念起初是针对封建专制政府提出来的,既然我们批评封建政府是无限的,权力不受任何制约和监督,所以才要建立民主政府。那么,民主政府就不能重蹈封建政府的覆辙,变成无限政府,而必须也是受法律约束的有限政府。因此,民主政府应该是“法治”的政府,不能是“人治”的政府。从某种意义上说,有限政府只有在民主之下才可能真正成为现实。然而问题是,人们对民选政府往往非常放任,很容易无限授权,而且拒绝任何外在监督制约。如何防止民选政府蜕变成无限政府,也就是超越宪法和法律之上的政府,就成为宪政的首要关切。

  第二,宪政不仅要求政府权力必须是有限的,而且还要求国家权力的配置要科学合理,协调高效。国家各种权力如何配置,国家机构如何设置以及相互之间应该是什么样的关系,从宪政的视角来审视,这些都是科学问题。一个国家一定有一个最适合这个国家的历史、国情、民情、自然条件、地理和经济状况的政治体制,宪法学家和政治学家的任务就是发现这个最合适的体制。治国是一门科学,政治应该成为科学[7]搞宪法也应该是搞科学。[8]可见,宪政除了强调“法律之治”(ruleof law)外,还强调国家权力的配置要科学合理,要求必须是科学的政治,是“科学之治”(ruleby science)。概括来讲,宪政就是“法治政治”和“科学政治”的结合。

  第三,尽管人民不一定参与政府的选举和治国精英的选拔,即不一定要有民主,但国家必须要保障基本人权,给予人民一定程度的自由。人权是宪政的应有之义。人民享有不可剥夺的基本人权与政府行使自己的管治权可以并行不悖。大道通天,各行一边,互不影响。在任何情况下,国家都应该给人民和社会保留一定的自由空间。各国宪法无不以保护人权为己任,这是宪政的要义之一。[9]

  在民主政治之下,由于参与政治的人一下子增加很多,因此民主政治的基本游戏规则是少数服从多数,多数人的意见就是法律,推定代表所有人。少数人可以保留自己的意见,可以通过言论自由发表不同的看法,但是在行动上必须遵守多数人制定的法律,否则就是违法乃至犯罪,要受到多数人政府的惩罚。强调按照多数人的意志办事是民主的原则。宪政则强调人人平等,要求保护少数人的权利,防止多数人的专制和腐败。可见,强调“人民之治”(rule of people)的民主与强调“法律之治”( rule oflaw)的宪政可能会有冲突。

  因此,人权问题不仅存在于专制国家,而且也可能存在于民主国家。对于前者,人们有各种理由去谴责,

  但对于民主国家存在的侵犯人权问题,人们往往熟视无睹,甚至根本不能理解和接受。人们理所当然地认为,有民主就等同于有人权,民主就是人权。把民主等同于人权其实是一个美丽的误会。任何政府,不管是否民选产生,只要有公共权力的存在,就有可能侵犯人权。如前所述,民主的原则是少数服从多数,不管是选举政府或者决定事情,少数人的意见是不算数的,即便一票之差,即便这个“少数”只比“多数”少一票,双方其实势均力敌,那也没有办法,也只能按照多数人的意见办。这种情况下,多数人的傲慢很容易导致少数人人权被侵犯。因此,在民主体制下,也可能有人权问题,同样需要建立健全宪政和法治以保护人权。保障人权适用于所有政体,是宪政和法治建设的一个重点。

  总之,任何政治体制一定要能够解决那个特定国家及其人民的特定问题,实现广泛的“善治”(goodgovernance)“政府应当以良好的治理为本,在治理中尊重和保护民权”。[10]如果一个政治体制解决不了人民的基本问题,实现不了有效、公平、高效、良好的管治,不能提供一个稳定合理的社会秩序,在这种情况下不管其领导人是如何产生的,都不能说是一个好的体制。这就是宪政要解决的问题。至于政府及其领导人是否民选产生,并非宪政的要旨,那是民主要解决的问题。

  (二)宪政就是“制度之治”和“法律之治”

  宪政和法治密不可分,宪政必然是法治的政治,宪政之下的政府必须是遵守宪法和法治的有限政府。用萧公权先生的话来说就是:如果说民治(民主)之精义在于“以民决政”的话,那么宪政之精义在于“以法治国”。“宪,法也,政,治也;宪政者,法治也。”[11]但是,宪政与法治还是有所分别的。“宪政”是政治上适用法治的状态,可谓“政治法治”;除此之外,还有“经济法治”、“社会法治”等,也就是在经济、社会等事务管理上也要实行法治。

  与传统君主制和绝对民主制过分依赖精英和英雄个人不同,宪政建立在对人性不信任的基础之上。在宪政和法治看来,人性是不可信任、很不可靠的。人性恶多于善,趋向腐败、趋向堕落是人的本性。因此,靠人的自我觉悟是无法管好自己、管好社会和国家的。在日常生活中,尽管单个人可以理性处理问题,但从整个历史长河来看,人类作为一个整体,其行为则是下意识的、盲目的、非理性的、不自觉的,可以说人无法管好自己,人性不可救药。无论专制之下的人治或者民主之下的人治,恰恰都建立在对人和人性充分信任的基础之上,相信靠个人的觉悟可以治理好国家和社会。而宪政和法治则认为,把亿万人的身家性命、财产安全,把整个国家的命运维系于个人,这是极其危险、极不科学和严肃的事情。纵使个人有充分的理性、智慧和权威,也不可这样。因为即使智者千虑,总还有一失,何况芸芸众生大都是平庸之辈?人总有疲惫的时候,总有偷懒的时候,有不觉悟的时候,有糊涂的时候,有健忘的时候,有智力体力所不能及的时候,而代代人又总有所不同,悲剧可能反复重演,因此,要趁人清醒理性的时候,坚决果断地制定出完备的法律和制度来自我约束,以众多人的理性弥补单个人理性之不足。这样,当人性丑恶的一面要表现出来的时候,法律和制度就会有效地提醒人、规诫人、教育人、训服人、劝阻人,使其避免干坏事,自觉循规蹈矩。一个社会要健康发展,单靠“好人”的出现、个人良心发现和大彻大悟是不行的,制度问题、法律问题更带有根本性、长期性。[12]

  尤其民选政府及其领导人,很容易滋生骄傲自满情绪,很容易被选民宠坏,如果不加强监控,与非民选政府一样,必然走向腐败和专横滥权。从这个意义上说,宪政经常是跟民选政府过不去的。

  诚如邓小平曾经指出的,我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要,这方面的制度好可以使坏人无法横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面……不是说个人没有责任,而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题,关系到党和国家是否改变颜色。[13]1988年邓小平还指出:“我有一个观点,如果一个党,一个国家把希望寄托在一两个人的威望之上,并不很健康。那样,只要这个人一有变动,就会出现不稳定。……我认为过分夸大个人作用是不对的。”1989年邓小平又说:“我历来不主张夸大一个人的作用,这样是危险的,难以为继的。把一个国家、一个党的稳定建立在一两个人的威望上,是靠不住的,很容易出问题。”[14]改革开放以来,中国一直致力于建立一套使好人能充分做好事、坏人不能为非的法律制度。人类的历史经验反复证明,制度不好,不仅好人无法充分做好事,反而使好人变坏,坏人更坏;制度好,不仅好人可以做更多的好事,而且可以逐渐使坏人变好,好人更好。

  这就是宪政和法治的哲学基础和基本逻辑。尽管任何政治体制都需要由人来操作,操作者个人的素质、能力和品行当然与政治产品质量的高低有关系,但宪政更加关心的是,整个政治体制的设计是否科学合理、政治权力是否受到应有的监督约束。宪政对操作者个人素质能力的依赖较小,德高望重又能力过人者可以操作它,即便选民不幸看错眼,选了一个道德品行不好、素质不高、能力不强的人,也关系不大。选错人这样的错误,不仅国王一个人会犯,选民也同样可能会产生这样的失误。无论多好的选举制度都无法保证选出的人一定是最好、最合适的德才兼备之人。宪政的功能就在于,即便出现这种情况也不用担心,无论什么样的人当政,都不可逾越宪政和法治给他划定的权力界限,同样要按照法定的版本演出。宪政的眼睛是被蒙上的,无论谁在权力的位置上,无论你是否民选,宪政都要监督你,约束你,让你不能为所欲为。

  (三)宪法精神与宪法学的使命

  资产阶级大革命时期,已经有很多人对宪法精神到底是民主的或者反民主的,宪法、宪政的本质到底是什么进行过激烈的争辩。杰斐逊(ThomasJefferson)主张,宪法应该是民主的化身,定期修改宪法是良性民主不可或缺的组成。“每一代人都和上一代人以及所有已经过去的时代的人一样是独立的,和前人一样,他们有权为自己选择他们认为最能使自己获得幸福的政府形式……死者是没有权利的。”麦迪逊(JamesMadison)则认为,宪法是对多数人行为的限制,理所当然被视为是反民主的。宪法应该独立于日常政治运作,他认为杰斐逊的想法将使主张保守和改革的党派之间产生“最暴力的斗争”。[15]可见,前者主张宪法就是民主本身,后者则主张宪法和宪政是超越日常民主的,应该是驾驭民主、规范民主的。

  非常有意思的是,在中国长期以来我们也有这样的概念,即宪政就是民主的政治,[16]也就是说宪法就是民主本身。把民主与宪法、宪政混淆的结果是,长期以来,宪法学专注于民主建设,我们天真地以为只要发展了民主,自然就有了一切。我们过分专注于研究如何推动民主发展,而忽视了宪政建设,对法治本身、对权力配置的科学合理、对权力的监督制约和对人权保障等方面的研究相当薄弱。宪法学应该是研究权力和权利的学问,是权力科学配置之学、权力监督之学和人权保障之学,主要不是研究如何推动民主的学问,那是政治科学的任务。政治学家要深究权力是从哪里来的,宪法学家当然也要关心权力是神授、君授或民授,但其主要使命是研究权力本身。法学家应该与政治学家有所不同,应该分工合作,而非大家都去研究民主问题,而忽视了自己的本职工作。

  毫无疑问,最理想的组合自然是既有宪政和法治,又有民主。其次是只有宪政和法治,较少民主。再次是只有民主而没有宪政和法治。最后是,既没有民主,也没有宪政和法治。也就是说,可以没有完全的民主,但是不能没有宪政和法治。一个国家、一个社会可以有“民主赤字”,但是不能有“宪政赤字”,不能有“法治赤字”。[17]宪政和法治缺失比民主缺失的后果严重得多,宪政和法治是现代政府不可缺少的重要元素。人民可以不计较权力是如何取得的,没有多少人天天深究政府权力是否具有合法性(legitimacy)、政府是否民选,但是权力必须是在法治轨道上运行,要廉洁,尊重人民、保障人民的基本人权,这是问题的关键所在。

  

  三、民主宪政发展的两种模式

  

  总结世界各国民主宪政发展的经验,大概可以分为两种模式,第一种是渐进的英美模式,这种模式的特点是先构建宪政和法治,再逐步发展民主;第二种是突进的法国模式,其特点是先以革命手段推动民主,再建设宪政和法治。这两种模式带给人类不同的民主体验。

  (一)英美模式

  英美模式的特点是,先建立宪政和法治,然后再逐渐扩大政治参与程度,稳步推行民主。近代宪法和宪政是在英国诞生的。1215年英国封建贵族与约翰王签订了《大宪章》(TheMagnaCarta),从这个被视为世界上最早的宪法文件里,我们也可以窥见宪法和宪政最初的含义。一个显而易见的事实是,《大宪章》没有规定要实行民主,即普选国王及其政府,只是要求国王必须遵守法律,这可以说是对政府最谦卑、最基本的要求。即先不管国王如何产生,人们优先关注的是国王是否遵守法律,哪怕是他自己制定的法律!《大宪章》洋溢着可贵的法治精神,是人类政治理性之光的体现。国王及其政府接受法律约束,这构成了近代宪政的基本内涵。在以后数百年的时间里,英国人主要致力于如何用法律限制、约束国王及其政府的权力,如何保障人民的自由和权利,而非致力于如何普选产生国王及其政府。[18]即便下议院的普选,也是循序渐进,不断扩大选民的范围,最终实现完全民主。在英国人看来,最初“宪法”这个词“包含所有直接地或间接地关联国家的主权权力的运用及支配之一切规则”。[19]如何限制、约束政府的权力,如何保障私人的自由和权利,这是宪政和法治问题。正是有了良好的宪政和法治,然后再在这个稳定的宪政架构下扩大选举,英国民主政治才得以成功。尽管有短暂的民主革命,[20]但是英国人很快意识到革命并不必然带来自己想要的东西,很快回归政治理性。宪政、法治和民主今天英国人都已经获得了,但是至今他们不愿意与国王撕破面子,把这些宪政和民主成果形成文字。在人类历史上英国创造了一个独特的政治现象:英国有宪政,但是至今没有一部成文宪法。

  美国的经验同样说明了这个道理。1787年美国人神来之笔,制定一部成文宪法,这是迄今存在历史最悠久的大国成文宪法。即便修改,目前也只有27条修正案。很多学者认为,这部宪法所确立的政治体制,并非民主,而是宪政。民主理论大师、耶鲁大学Robert

  Dahl教授总结了美国宪法认为它至少有7个重要的不民主的方面,即(1)保留了奴隶制。(2)没有规定普选,最少一半人例如妇女、黑人和印第安人没有选举权。(3)总统选举方法不符合民主原则,以致美国历史上曾经出现得票多的候选人反而不能获得总统职位的情况。[21](4)参议员的产生办法不够民主。(5)各州在参议院的平等代表权问题没有处理好。(6)对法院的司法审查权没有给予适当的制约。(7)对众议院权力的分配不够符合民主精神。[22]

  确实,当年美国开国领袖们有不少人对民主、对一人一票有很深的疑虑,担心出现多数人的专制,以致侵犯了他们的财产和自由。他们孜孜以求的是先建立共和宪政体制,[23]通过宪法把政府的权力约束好、把自己通过革命取得的自由和权利保护好。至于民主,则采取英国模式逐渐推行。Dahl教授认为美国政治体制经历了从初始共和阶段(proto-republicphase)到共和阶段republican phase再到民主共和阶段(democraticrepublic)三个发展时期。也就是,起初让一部分人先民主起来,以后再慢慢扩大选民的范围,最后实现完全民主即普选,完成民主与宪政的结合。一直到今天,美国总统的选举并没有实现完全直接普选,人们甚至怀疑这是否是美国政治发展的终极目的。但是美国的实践确实证明先建立宪政和法治、再发展民主是民主政治建设的成功之道,这样一个宪政法治架构非但没有成为民主发展的障碍,反而为民主发展提供了一个稳定、可靠的政治环境。这是英美发展民主的共同经验。

  (二)法国模式

  民主政治发展的第二种模式是法兰西模式。天性勇敢、喜欢创新的法兰西民族,从一开始就希望毕其功于一役,一次解决民主问题。1789年北美大陆通过了体现宪政精神的美国宪法,法国人民则公布了洋溢着民主精神的《人权宣言》,1791年制定了法国第一部宪法。

  从那以后在近170年的时间里,法国制定了15部宪法(这还不包括制宪后频繁的修宪),[24]经历了5次共和、2次帝制,2次复辟,政府更迭频繁,在第四共和期间,(1946-1958)12年内更换过24个政府,政治长期处于不稳定状态。这些宪法大部分的民主性是没有人怀疑的,它们肯定了人民主权,强调政府及其领导人由人民选举产生,确立了当时世界上最民主的选举制度。[25]

  但其致命的缺陷是,没有对民选政府的权力进行有效的监督和制约,没有体现宪政精神。人们以为民主选举产生的政府一定是民主的、不会滥用权力、不会腐败、对人民友好的。加之,他们认为既然政府是民选的,所以无需也不能对政府的权力进行限制,否则就违反了民主精神。其结果是,当法国人民发现自己选出的领导人与以前的独裁者并无分别的时候,就再次通过革命的方法把他推翻,再选一个政府,再制定一部宪法,而新宪法仍然是只有民主,而无宪政。结果过一段时间,同样的事情再重复一遍。这成为一个恶性循环。“当人民主权的教义落在群众的手里,将解释为并产生出一个完整的无政府状态,然后延至一个统治者出现,落在他的手里将解释为并产生出一个完整的专制形态”。[26]这是法国民主发展曲折历程的真实写照。有学者精辟指出:“如果说法国人在1789年创造了平等,那么他们随后更多地建立的是近代民主的病理学与问题的一览表,而不是解决方法的一览表。”[27]给一个人加冕做皇帝,与给全体公民加冕做皇帝,在本质上是一样的。问题的关键的不是多少人做皇帝,而是皇帝制度本身是否科学合理。尤其后者以“民主”的名义出现更加难以监督,如果组织不好,将是混乱、低效、无能的“皇帝”。法国民主发展的历史一再证明了这个真理。

  这样的连续剧一直到1958年随着“戴高乐宪法”的颁布,才终于稳定下来。“法国终于找到了一部同它的气质、它的政治道德以及同现代世界发展相适应的宪法”。[28]这部宪法削弱、限制了民选国会的权力,建立了宪政机构—宪法委员会,强化了宪政和法治,法国的民主政治从此才日趋成熟。可以说,法国人很早就建立了民主,但是后来用了一百多年的时间与民主做斗争,让民主成为有节制的理性民主。

  法国的经验证明,任何政府、任何政治领导人,不管是通过民主选举产生或者世袭而来,如果没有法律制约和监督,都会逐渐走向腐败和滥用权力。民主并不必然解决政府腐败和滥用权力问题。法国启蒙思想家孟德斯鸠在《论法的精神》一书中曾经尖锐地指出,拥有权力的人自然地会变得自私起来,竭力保持个人的地位。历史经验多次证明,“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验……”。[29]而英国剑桥大学教授阿克顿勋爵的名言“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败,”[30]这不仅仅是对非民选政府而言的,即便是民选政府如果没有宪政和法治的约束,其腐败、滥权的速度可能比非民选政府更快,而且更难以纠正,因为它认为自己有民意基础,任何法律机关都奈何它不得。在民主潮流浩浩荡荡的今天,谁敢监督人民的代表、民主的化身—民选领导人?如果宪政不力,法治不张,民选领导人很容易变成“民选皇帝”。人们反对无限的专制政府,同样也要反对无限的民主政府。如果民主政府的权力是无限的话,人民作为分散的、无组织的群体很容易被这个民选领导人“篡位”,最终还是演变成独裁专制,只是更具有欺骗性,因为这样的专制批着“民主”的外衣。这已经被法国和许多其他国家的民主实践所反复证明。

  (三)民主与宪政的冲突就是政治激情与理性的冲突

  世界上很多地方实现现代化的经验也说明了这个道理。有些国家和地区尽管很长时间没有多少民主,人民不能参加领导人的选举,或者只有有限的民主,但是政府遵守法治,廉洁自律,接受监督和制约,充分保障人权,给予人民充分的自由。这样的政府以西方流行的民主观来审视,固然不够民主,但它确实给当地人民带来了富裕、公平和良好的社会秩序,实现了善治。然后在良好的宪政和法治保障之下,再稳步发展民主,让人民最终实现普选。这是第三世界国家和地区民主化最佳的路径选择。相反,有些地方在宪政和法治不健全情况下,首先实现了完全民主,人们看到的是,这样的民主以戏剧开场,以闹剧进行,以悲剧收场,很多民选领导人因为没有强有力的法律约束而沉沦堕落,离开权力层峰往往立即被送上法庭乃至直奔大牢,令人扼腕叹息。

  人们往往把政府滥用权力和腐败的原因,很自然地归结为因为政府不是人民自己选举出来的,民选政府天生应该是廉洁自律的。如前所言,民主并不必然带来善治、廉洁、高效。尽管所有人的智慧高于一个人的智慧,但是所有人必须是良好组织起来的,有秩序的,否则恰恰可能走向良好愿望的反面。解决政府滥用权力和腐败难题,法治和宪政比民主更有效。一个非民选的政府只要法治严明,权力受到严格监督,同样可能是清廉、高效、对人民友好的政府。对于人民而言,由自己亲自选政府固然很重要,但是在还不具备完全民主的条件下,先建设一个法治之下的廉洁、勤政、亲民、自律的政府,当然是务实明智的。不管政府是如何产生的,只要他坚守法治,以民为本、对人民友好、廉洁自律、能够合理解决人民面临的实际问题,同样可以建立自己的合法性、正当性,同样可以得到人民的信赖和支持。最可怕的就是一个政府既非民选,又不清廉、勤政、亲民,不遵守法治,这样的政府很难取得人民的支持。[31]

  政治需要激情,但更需要理性。民主与宪政、法治的冲突,其实就是激情与理性的冲突。民主是人类政治激情的自然表达,宪政和法治则是人类政治理性的结晶。[32]二者结合才形成真正的政治法律科学,成为人类最伟大的艺术。[33]挥洒自己的激情总是比理性行事更容易,因为理性是人类独有的。因此,建设宪政和法治比发展民主更难,我们必须以科学的态度来研究民主、宪政和法治问题。任何人都可以振臂高呼民主的口号,这不用付出代价,不是什么难事。但是对于一个负责任的公民、一个负责任的政党和政府,对于民主问题必须实事求是,要分清发展民主与建设宪政和法治的优先次序。对于那些由于种种原因无法立即实现普选的国家和地区,宪政和法治比民主要来得重要和实际,完全民主可能是遥不可及的事情,与其把时间和精力全部放在遥远的民主上,不如把我们努力的方向调整到建设宪政和法治上,为民主先铺设好宪政机制和法治管道,这样反而有利于民主又好又快的发展。

  

  四、中国民主宪政发展的路径选择

  

  其实,近代国人不是没有认识到宪政建设的重要性,也曾经进行过可贵的尝试。1898年康有为、梁启超发动的维新变法就以建立君主立宪体制为目标,梁启超发表了大量文章,较为系统地介绍了宪政的原理以及实行宪政的好处。[34]1905-1906年五大臣出国考察西方宪政,得出的结论是“臣等以考察所得,见夫东西洋各国之所以日趋强盛者,实以采用立宪政体之故。”“……中国欲国富兵强,除采取立宪政体之外,盖无他术矣!”[35]载泽在给慈禧太后的密折中,提出立宪的三大好处为“皇位永固”、“外患渐轻”、“内乱可弭”。[36]慈禧为此同意开始尝试推行宪政。1906年9月1日清政府发布《预备仿行宪政》谕令,1907年甚至成立了宪政编查馆,1908年颁布《钦定宪法大纲》。在辛亥革命的炮火中,清王朝又匆匆忙忙推出了《宪法重要信条》十九条。晚清的宪政运动由起初自下而上到后来的自上而下,最终以失败而告终,君主立宪彻底丧失了历史可能性,但中国人还没有对宪政完全丧失信心,另一种形态的宪政即共和宪政如果能够成功,自然也是不错的选择。于是民国初年中国制定了许多宪法性法律,甚至国会都召开了。可惜国人对宪政的信心再次被欺骗,袁世凯的宪政游戏不仅导致本人身败名裂,而且使得国人对中国到底能否实施宪政和法治产生了根本动摇。[37]中国人于是对和平的、渐进式宪政的热情逐渐减退,到了五四运动“德漠克拉西”和“赛因斯”两位“先生”隆重登场,革命旗帜同时一次次高高飘扬。

  无论过去救国,或者现在富国、强国,“德漠克拉西”(民主)和“赛因斯”(科学)两位“先生”自然必不可少。但是中外历史经验告诉我们,仅有他们二位还不够,“康先生”(宪政)和“劳先生”(法治)同样必不可少。没有“康先生”和“劳先生”,“德先生”发挥不了应有的作用。中国近代发生那么多民主革命和民主运动,但是鲜有实质进步,与“康先生”和“劳先生”缺位有直接关系。包括“文化大革命”那样的“大民主”实践证明是大灾难,这给我们的教训非常深刻。对于我们这样一个人口众多、情况复杂的大国来说,发展民主宪政必须有一个科学的路径选择。在相当长时间内政治体制改革的重点,应该放在积极推进建立有效的权力监督机制即宪政即和构建完善的法治上。

  共产党很早就认识到民主建设的极端重要性。列宁曾经讲过:“无产阶级民主比任何资产阶级民主要民主百万倍;苏维埃政权比最民主的资产阶级共和国要民主百万倍。”[38]中国共产党也是依靠民主发展起来的,民主是共产党取得革命胜利、实现长期执政的法宝。谈到1954年宪法草案,毛泽东曾经说:“我们这个社会主义的民主是任何资产阶级国家所不可能有的最广大的民主”。[39]新中国在民主问题上尽管走了很大弯路,但今天仍然致力于积极推进社会主义民主建设。邓小平曾经多次强调:“没有民主就没有社会主义,就没有社会主义现代化。”[40]

  2005年10月中国政府首次发表的《中国的民主政治建设》白皮书,肯定“民主是人类政治文明发展的成果,也是世界各国人民的普遍要求。”[41]胡锦涛主席也曾明确指出:没有民主,就没有现代化。[42]可见,民主是中国全面现代化不可缺少的重要组成部分。今天中国官方媒体在谈到西方民主的时候,也不只是负面宣传,而是进行客观介绍。中国对民主有了更为平和、理性的感知和认识,有诚意、有信心、有决心发展中国的民主政治。

  在建设民主过程中,我们不仅要从自己的失误中学习,而且也要学习西方国家发展民主的经验教训。通过上述比较,显然先着重建设宪政和法治、再大力发展民主的模式更加科学合理,更加稳妥,人民付出的代价相对较小。在宪政和法治基本确立的情况下,就可以放心大胆、勇往直前地推行民主。这样,一方面实现了民主,另一方面也使得民选政府不致于滥用权力,成为一个既民主、又遵守法治的政府。先民主、后宪政和法治的模式,固然波澜壮阔,但是社会付出的代价太大,建立稳定可行民主体制所需要的时间更长。没有宪政和法治的民主等于无民主,或者是人治的民主,民主政治必须与宪政、法治相结合才能成功。在建设民主的漫长道路上,我们一定要避免出现人治的民主,避免出现不讲人权和法治的民主。认识到民主的重要性并不难,难的是能够同时认识到宪政和法治的极端重要性,并愿意下决心建立宪政和法治。这些都是人类付出巨大代价后得出的宝贵经验,值得我们汲取。

  我们要正确区别什么是民主,什么是宪政和法治,什么是人权。长期以来我们把这些概念混淆在一起,认为它们是完全相同的,从而导致实践上都窒碍难行。我们不能不坦白承认,中国民主的发展不可能一蹴而就,那将是一个漫长的过程。但我们不能因此就不发展宪政和法治,就不在保障人权上下功夫。宪政、法治、人权与民主固然有密切联系,然而它们的内涵外延并非完全重叠。在有了一定民主的基础上,我们应该把注意力和工作重点转移到构建宪政、完善法治和切实保障人权上。这样一举两得,既建设了宪政和法治,捍卫了人权,又为民主发展奠定了必要的基础。

  这里强调宪政和法治,决不意味着要回避民主。在建设宪政和法治的同时,我们必须要不断扩大民主。现在中国很多地方开展各种民主改革尝试,例如一些地方推出的完善区级人大代表直接选举制度,增强人大代表的民意基础;全面推行居委会直选制度,加强基层自治组织建设等等,这些改革措施只要不违反宪法,都值得充分肯定。[43]中国不可能走英国、美国等国家发展民主的老路,即分两步走,先用很长时间发展宪政和法治,暂且把民主放到一边,等宪政和法治健全了,再从容地发展民主。今天中国发展民主面临的内外压力比18、19世纪英美发展民主的压力要大得多,英美当时可以从容不迫地先建设宪政和法治,再发展民主,但是今日中国却必须在更为复杂的内外环境中实施两手抓,一手抓宪政法治,一手抓民主,让民主和宪政、法治齐头并进,共同发展。

  总之,我们一方面要认识到宪政和法治建设的极端重要性,

  认识到民主发展与宪政和法治脱节所可能产生的严重后果。同样重要地,我们也要认识到发展社会主义民主的极端重要性和紧迫性,改革开放以来人民群众的民主意识不断高涨,最终实现国家统一、进一步提高中国的国际地位也都要求我们在发展民主上要有大动作,要有足以让人民感动的民主举措。宪政、法治必须立足于坚实的民主土壤里,才能毕其功。建设既民主、又有宪政和法治的政治体制是我们的终极目标。

  Dahl教授在其名著《民主及其批判》一书中,向我们分析了民主的精义并指出了其局限性。他说:“我们不仅有必要去了解民主政治为何让人如此渴望的理由,也必须知道它的局限性与前瞻性何在。如果我们高估了它的局限性,就会胆怯而莫敢勇于尝试;如果我们低估了它的局限性,就会莽撞地跃跃欲试,迳而挫败。任何人都可以轻易指出历历在目的历史殷鉴,来见证这两种情况。”[44]发展民主宪政既要有历史责任感和现实紧迫感,也要有科学的态度;既不“胆怯”,也不“莽撞”。对任何一个国家或者地区而言,建设成熟完善的宪政、法治和民主体制都需要一个过程。我们要以最稳妥的方法、最科学的设计,力争以最小的代价建设成与宪政完美融合的社会主义民主。这应该是21世纪中国民主宪政发展的正确路径选择。

  

    【注释】

    [1]1919年1月陈独秀在《“新青年”罪案之答辩书》中提出要“拥护那德谟克拉西(民主)和赛因斯(科学)两位先生”,并且明确宣告:“我们现在认定只有这两位先生,可以救治中国政治上、道德上、学术上、思想上一切的黑暗。”

    [2]Robert Dahl : Democracy and Its Critics, NewHaven, Yale University Press,1989。中译本《民主及其批判》,李培元译,台湾,国立编译馆与韦伯文化国际出版有限公司合作发行2006年版,第376页。

    [3]萧公权:《民主与宪政》,清华大学出版社2006年版,第35页。

    [4]Jon Elster and Rune Slagstad ed,Constitutionalism and Democracy, CambridgeUniversity Press, 1993. p1.

    [5]按照列宁的说法,资产阶级的民主就是“每隔几年决定一次究竟由统治阶级中的什么人在议会里镇压人民、压迫人民,—这就是资产阶级议会制的真正本质……”。《列宁选集》第3卷,第150-151页。

    [6]Jon Elster and Rune Slagstad ed,Constitutionalism and Democracy, CambridgeUniversity Press, 1993.p.

    [7]尽管人类的政治往往是不科学的,但是对科学精神的追求不应该放弃。这也许就是为什么我们一直把关于的政治的学问叫做“政治科学”(Political Science)的原因。

    [8]毛泽东:《关于中华人民共和国宪法草案》(1954年6月14日),载王培英编:《中国宪法文献通编》(修订版),中国民主法制出版社2007年版,第249页。

    [9]夏勇先生认为,五四运动中国请来了德先生(民主)和赛先生(科学),也请来了和女士(humanrights,人权),但是不知为何,我们偏偏忽略了她,这使得两位先生的烦恼一直得不到解决。夏勇:《和女士及其与德、赛先生之关系》,载《中国民权哲学》,三联书店2004年版,第131页。

    [10]夏勇:《中国民权哲学》,三联书店2004年版,第40页。

    [11]前引[3]。

    [12]参见王振民:《认真对待法治》,载《瞭望》新闻周刊2008年第9期。也见王振民:《法治断想》,载《法制日报》2000年1月30日。

    [13]参见《邓小平文选》第2卷,人民出版社,1993年版,第333页。

    [14]前引[13],第272-273页,第325页。

    [15]Jon Elster and Rune Slagstad ed,Constitutionalism and Democracy, CambridgeUniversity Press, 1993.p27.

    [16]转引自《宪法教学参考书》,中国人民大学出版社2003年版,第8页。

    [17]笔者在此借用美国学者Alfred C. Aman,Jr.在其著作《民主赤字》中的说法,见The Democracy Deficit :Taming Globalization ThroughLaw Reform, New Yorkand London: New York University Press. 2004.

    [18]《大宪章》确立的一个重要原则是:国王也要遵守法律。见丘吉尔:《英语国家史纲》上册,薛力敏译,新华出版社1985年版,第11页。

    [19][英]戴雪(Albert Venn Dicey):《英宪精义》(Introductionto the Study of the Law of theConstitution),雷宾南译,中国法制出版社2001年版,第102页。

    [20]1642年英国国王与国会之间爆发了战争。在克伦威尔领导下,国会的军队取得了胜利。1646年战争结束,国王查理一世被捕。但一年后第二次内战爆发,查理一世乘机逃跑,并重组军队进行反扑,结果仍然是国王战败被擒。克伦威尔1649年1月处死国王。英国成为共和国,国家大权由克伦威尔任主席的国务会议掌握。从1653年到1658年,克伦威尔作为“护国公”统治英格兰、苏格兰和爱尔兰。克伦威尔死于1658年。克伦威尔在任期间依靠军队进行统治,实际上是军事独裁者。克伦威尔死后,他的长子理查德·克伦威尔继位。1660年查理二世返英即位,克伦威尔的尸体被掘出施以绞刑。这就是英国历史上短暂的民主革命。

    [21]美国总统选举实行“选举人团”和“赢者通吃”的制度,谁能当选为美国总统从制度上不取决于候选人获得的选民票数,而是由候选人最终获得的选举人票数决定的。因此获得选民票数多的人,不一定能最终当选总统。美国历史上曾经17次出现这种情况。最近一次是2000年共和党候选人小布什得的选民票比民主党候选人戈尔少50多万张,但布什得到的选举人票比戈尔多4张,最后人主白宫。

    [22]Robert A. Dahl : How Democratic is theAmerican Constitution(《美国宪法民主吗》)?Second Edition,New Haven, Yale University Press,2003, p15一20。

    [23]Dahl教授认为美国当年建立的并非民主,而是一个“共和国”( republic) 。Robert A. Dahl: How Democratic is the AmericanConstitu-tion? Second Edition, New Haven, YaleUniversity Press, 2003,P5

    [24]徐正戎:《法国第五共和国宪法》,载《当代公法新论》,台湾元照出版公司2002年版,第632页。

    [25]钟群:《比较宪政史研究》,贵州人民出版社2003年版,第64页。

    [26]转引自朱学勤:《道德理想国的覆灭》,三联书店1994年版,第4页。

    [27]法〕皮埃尔·罗桑瓦龙(Pierre Rosanvallon):《公民的加冕礼—法国普选史》(Le Sacre duCitoyen),吕一民译,上海人民出版社2005年版,第372页。

    [28][日]佐藤功:《比较政治制度》,刘庆林等译,法律出版社1984年版,第58页。

    [29]北京大学哲学系外国哲学史教研室:《十八世纪法国哲学》,商务印书馆1963年版,第39页。

    [30]〔英〕阿克顿:《自由与权力:阿克顿勋爵论说文集》,商务印书馆2001年版。

    [31]王振民:《认真对待法治》,载《瞭望》新闻周刊2008年第9期。

    [32]Elster教授称之为“reason versuspassion”或者“politique politisante versuspolitique politisee”. In Jon Elster and RuneSlagstad ed, Consti-tutionalism and Democracy,Cambridge University Press, 1993.p.

    [33]Dahl教授称之为the arts of government. Dahl: HowDemocratic is the American Constitution? SecondEdition, New Haven, Yale UniversityPress,2003,p21。

    [34]参见《梁启超文集》,北京燕山出版社1997年版。

    [35]端方:《请定国是以安大计折》,载《端忠敏公奏稿》卷6。

    [36]在这个奏折中,载泽祥述了立宪的种种好处:“以今日之时势言之,立宪之利有最重要者三端:一曰皇位永固。立宪之国君主,神圣不可侵犯,故于行政不负责任,由大臣代负之。即偶有行政失宜,或议会与之反对,或经议院弹劾,不过政府各大臣辞职,别立一新政府而已。故相位旦夕可迁,君位万世不改。大利一。一曰外患渐轻。今日外人之侮我,虽由我国势之弱,亦由我政体之殊,故谓为专制,谓为半开化,而不以同等之国相待。一旦改行宪政,则鄙我者转而敬我,将变其侵略之政策为平和之邦交。大利二。一曰内乱可弭。海滨洋界,会党纵横,甚者倡为革命之说,顾其所以煽惑人心者,则曰政体专务压制,官皆民贼,吏尽贪人,民为鱼肉,无以聊生,故从之者众。今改行宪政,则世界所称公平之正理,文明之极轨,彼虽欲造言,而无词可藉,欲倡乱,而人不肯从,无事缉捕搜拿,自然冰消瓦解。大利三。”《清末预备立宪档案史料》,中华书局1979年版,第174页。

    [37]袁世凯在清末和民国初年一直以有新思想的改革派面目出现。他不仅经常谈宪法和宪政,而且成立宪政研究会,甚至聘请外国宪法学家为自己的宪法顾问。只不过他的作为“宪法”、“宪政”是为了包装自己的独裁专制,这极大打击了国人对宪政的信念和信心。

    [38]《列宁选集》第3卷,第606页。

    [39]毛泽东:《关于正确处理人民内部矛盾的问题》,载《毛泽东著作选读》下册,人民出版社1986年版,第760页。

    [40]《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第333页。

    [41]国务院新闻办公室:《中国的民主政治建设》2005年10月19日。

    [42]参见《理性风趣共鸣—胡锦涛主席在耶鲁大学演讲答问记》2006年4月21日。载《人民日报》2006年4月24日。

    [43]中共深圳市委、深圳市人民政府:《关于坚持改革开放推动科学发展努力建设中国特色社会主义示范市的若干意见》,载《深圳特区报》,2008年6月24日。

    [44]RobertDahl:《民主及其批判》,“绪论”,李培元译,台北,国立编译馆与韦伯文化国际出版有限公司合作发行2006年版。英文原本Democracyand Its Critics, New Haven, Yale UniversityPress, 1989。

    作者:王振民

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