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培树法治思维 善用法治方式


2015-03-25

  【摘要】针对当前我国领导干部运用法治思维和法治方式能力欠缺,全面推进依法治国存在多重阻力等客观现实,十八大报告及时提出要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。“法治思维”和“法治方式”第一次被写入党代会报告,具有十分重要的意义。领导干部只有树立法治意识、培树法治思维,才能善用法治方式领导立法、保证执法、支持司法、带头守法,推进依法治国,实现伟大复兴的中国梦。

  【关键词】法治思维、法治方式、基本内涵、必要性、紧迫性、实现路径
  中图分类号:B804文献标识码: A
  【正文】
  法治,体现着理性、效率、文明、民主和秩序的要求,是最科学合理的治国理政方式。我国自1997年党的十五大首次提出将依法治国确立为党带领人民治理国家的基本方略之后,十七年来,依法治国方略一直备受推崇。刚刚结束的十八届四中全会更是首次聚焦法治。实现法治中国目标,立法的科学性问题很重要,法律的具体执行问题也很重要,但是法治素养培树尤其是领导干部的法治素养培树却是最大的难题。法治素养培育之难,难就难在如何把法治内化为各级政府和领导干部的思维和方式。党的十八大报告首次提出要切实提高各级领导干部推进依法治国的意识和能力,指出要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”,对新时期各级党员领导干部如何治国理政提出了新标准、新要求,具有很强的针对性。一个实现伟大复兴、国富民强、人民幸福、和谐稳定的法治中国必将到来。
  一、“法治思维”与“法治方式”的基本内涵
   (一)法治思维
  法治思维是指公权力的享有者和行使者(主要是指党政机关的领导干部)在法治理念的基础上,运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑去认识问题、思考问题、解决问题的方式和方法。“法治思维”与“人治思维”有着本质的区别,人治思维是依靠个人意志的作用来管理政权实行政治统治的思维方式。依靠的是统治者个人的权威来治理国家。
  (二)法治方式
  法治方式是指在社会主义法治理念的基础上,按照依法办事的原则,运用法律所创制的制度、机制、设施、程序,处理各种社会问题、解决各种社会矛盾的方式方法。是在运用法治思维对所要处理的问题进行分析、判断、推理后,形成结论、作出决定,继而加以执行的方法。
   按照十八大报告的表述,法治方式包括四个方面:立法、执法、司法、守法。十八大的要求是:“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。
  (三)“法治思维”、“法治方式” 的内在要求
  1.目的合法是前提。
  领导干部决策要坚持以人为本,社会公共利益为重,人民群众利益至上,认真考量、充分考虑决策目的是否符合法律法规规章的目的和宗旨。
  2.权限合法是依据。
  领导干部作出某一决策,实施某一行为,应当遵循法律法规规章的规定,按规定权限履行职责;法律法规规章没有规定的,不得作出影响社会公众合法权益或增加社会公众义务的决定。对于社会公众来说,“法无禁止即自由”;而对于领导干部来说,“法无授权即禁止”。每个领导干部应严格遵循公权力的运行规则,使公权力的行使符合法律法规规章确定的权限,“让权力在阳光下运行”。
  3、程序合法是路径。
  领导干部作出某一决策,实施某一行为,要确保决策程序正当,决策的步骤、方式、时限均符合法律、法规、规章的规定,并充分听取社会公众的意见和建议,保障社会公众的知情权、参与权、救济权和监督权。尤其是政府官员对相对人做出不利行为时应说明理由、听取申辩。同时还应遵循“任何人不做自己案件法官”的原则。
  4.内容合法是基础。
  领导干部作出某一决策,实施某一行为,要确保内容符合法律规范,既体现经济社会发展的总体要求,又不损害社会公共利益和他人合法权益。这就要求政府官员熟悉法律的具体规范。
  5、手段合法是要求。
  领导干部作出某一决策,实施某一行为所运用的具体手段和方法,既要合理、适当,又要符合法律法规规章的规定,避免采用损害社会公众权益的方式,尤其是没有法律规定不得采取限制公民人身自由的方式。
  6.结果合法是归宿。
  领导干部作出某一决策,实施某一行为所追求的结果与实际达到的效果,既要相呼应、相一致,又要符合法律、法规、规章的规定。
  二、提高领导干部运用法治思维和法治方式能力的必要性和紧迫性
  (一)宏观上的重大意义
  运用法治思维和法治方式解决治国理政及现实社会的各种问题,是十八大对法治重要意义的最新表述和更高认识,是从战略角度、全局角度对依法治国、依法执政提出的总体要求,对党和国家各项重要工作都有重大的理论意义和现实意义。
  1、落实科学发展观,提高执政能力的的需要
  落实科学发展观包含落实科学的“法治观”。 经济要发展,法治同样也要发展。如果只是经济发展了,但法治是落后的,甚或用破坏法治的方法实现了经济的发展,这都不是发展而是倒退。加强党的执政能力建设,事关全局。十八大提出,要“坚持立党为公、执政为民,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”。党的科学执政、民主执政很大程度上要通过依法执政体现出来,又要靠依法执政来保证实现。党要落实科学发展观,提高执政能力,必须依照法律,提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力,从思想上、制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施,使这种制度和法律既不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变;又能随着时代变迁不断向前科学地发展。
  2、反腐倡廉,构建和谐社会的需要
  社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。“官”民之间的和谐是构建和谐社会的重要方面。我国正处于体制转换、结构调整和社会变革的时期,客观上存在着滋生腐败现象的土壤和条件。实践证明,解决滋生腐败的深层次问题,根本出路在于改革创新,用法治思维武装领导干部的思想,建立有利于防范腐败的制度,依法反腐,这是解决腐败问题的根本举措。只有提高领导干部运用法治思维和法治方式能力,才能有利于促进各级政府依法履行职责,规范和约束权力,保障人民群众依法享有各项权利和自由;才能有利于人民群众对政府的监督,使政府工作人员摆正与人民群众的关系,克服官僚主义和杜绝腐败现象,实现“官”民和谐。
  3、实现依法治国,建设政治文明的需要
  实现依法治国、建成法治国家,要求社会是法治社会、政府是法治政府。行政机关依法行政程度,决定和影响着国家法治化的整个进程。按照十八大确立的标准,社会主义政治文明是“党的领导、人民当家作主、依法治国”的有机统一。社会主义政治文明的重要标志之一就是依法治国基本方略得到全面落实。依法行政是依法治国的重要方面,是政治文明的重要体现。只有行政机关领导干部提高运用法治思维和法治方式的能力,才能做到行政必依法,才能建成法治政府,实现依法治国的总目标,完成建设社会主义政治文明的重要任务。
  4、完善市场经济的需要
  实践证明,社会主义市场经济是适合我国国情的,市场经济是法制经济,需要有完备的法制来引导、规范、调整和保障。我们培育市场经济的过程,就是经济法治化的进程。只有通过抓好各级领导干部的法律学习,提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力,使领导带头依法行政,才能真正发挥法制在完善市场经济体制、促进经济健康发展中的引导和推动作用,在市场准入、明晰产权中的规范和约束作用,从而促进经济持续快速、健康发展。[参考文献:
   张越:《领导干部运用法治思维和法治方式培训教程》,北京:中国法制出版社,2013年6月第一版,第24页。]
  总之,党政机关工作人员特别是领导干部都要从巩固我们党的执政地位、巩固国家政权的高度,根据我们的人民民主专政的社会主义国家的性质,全面、深刻地领会“提高运用法治思维和法治方式能力”的精神实质,充分认识“提高运用法治思维和法治方式能力”于建设廉洁、勤政、务实、高效政府的重大意义,增强“提高运用法治思维和法治方式能力”的自觉性。
  (二)当前我国领导干部运用法治思维和法治方式能力欠缺所决定
  作为执掌国家权力和治国理政的重要主体,领导干部运用法治思维、法治方式解决问题的能力如何,将直接决定党依法执政理念的落实、影响各级党政机关依法行政的效果,亦直接关系到整个社会主义法治国家建设的成败。改革开放以来,我国领导干部的法治素养虽然有了明显提高,但是由于我国历史上缺少民主法制传统,加上人治的影响根深蒂固,一些领导干部运用法治思维和法治方式能力仍然比较欠缺,甚至给我们的事业造成了一定的危害。主要表现在:
  1、有的领导干部法治意识树立得不够牢固,难以运用法治思维,“权大于法”的人治观念仍根深蒂固。
  当前, 我国仍处于从人治向法治的转型期,宪法和法律的权威尚未完全树立。领导干部法治意识树立不够牢固,主要表现在:
  (1)法律知识储备不足、难以树立法治意识,导致随意违法行政、滥用权力,随意侵犯公民、法人或其他组织的合法权益。
  (2)“权大于法” 思想:一些领导干部个人意志至上、法治意识淡薄,只敬畏上司,不敬畏法律,以言代法、以权压法、徇私枉法的现象不在少数。一些党政机关流行这样一段话:“黑头(法律)不如红头(文件),红头(文件)不如白头(内部传阅件),白头(内部传阅件)不如笔头(领导批示),笔头(领导批示)不如口头(领导口头指示)。”一切都听领导的指示,领导的话就是法,甚至比法还管用。对于领导做出的违法命令指示也是照执行不误。
  (3)有的领导干部一定程度上存在官本位、官贵民轻的思想。一提依法治国、依法办事,首先想到的不是依法治“权”、依法治“官”,而是治“民”。
  (4)“法律虚无主义”思想:有的领导干部在维护社会稳定过程中轻视、忽视法治的作用,针对法治建设持悲观主义情绪。崇尚用行政手段、经济手段代替法律手段来管理经济与社会事务。
  (5)有的领导干部“法外特权”思想严重,为追求经济发展或追求“稳定”而牺牲法治。有的领导干部唯GDP是从,甚至以牺牲“法治”的方式来换取经济的发展。这些模糊认识的存在,直接影响依法决策、科学决策和民主决策。有的领导干部不能正视社会转型时期社会矛盾多发群发的现实,借维稳之名不作为或乱作为,采取非法律手段解决现实中出现的矛盾和问题,往往为追求“稳定”而牺牲“法治”。像安徽阜阳发生的手足口病疫情,就是向公众隐瞒重大公共事件真相,最终导致不仅牺牲了法治,连稳定也失去了。
  (6)“情理法”的思想根深蒂固。在一些法治化程度比较发达的西方国家,他们习惯以“法、理、情”的顺序考虑问题。法是第一位的,任何人不能将其改变,除非你自己放弃拥有的权利。而在中国整个社会包括领导干部在内,当遇到问题和矛盾时,首先想到的不是找“法”而是找“法儿”,总是想方设法地找各种关系、找领导 “打招呼”,然后是讲道理,最后解决不了才想到了法律。往往伴随的就是以情扰法,人为干预正常的执法和司法活动。这就是自古以来根植于中国人思想深处的“情、理、法”的思考顺序。这种思维和行事,与法治精神、法治信念差了十万八千里。这是中国几千年的封建专制统治造成的。
  2、有的领导干部还没有养成法治思维方式,严肃执法、依法办事的自觉性不高。
  通过采取“六五”普法、法制宣传日、法律培训等一系列举措,领导干部目前已具备了一定的法律知识,有较高的法治意识,但相对于经济、金融等领域来说,法律知识的贮藏明显不足,运用法律武器解决复杂的社会矛盾还不能得心应手。表现在:
  (1)有的领导干部在实际工作中有选择地适用法律,有利于自己的就办,不利于自己的就不执行。如什么车都能贴罚单,就是领导的车不贴。
  (2)有的领导干部忽视甚至违背法律原则和法律精神,对某些遵循法律原则、法律精神可以决策的事项,死扣法律条文,机械地按法律条文办事,致使决策违背法律的根本目的。如最近炒得沸沸扬扬的江苏徐州餐馆老板使用2斤连云港食盐被罚5000元的事件。这种跨地用盐被罚的现象,就是典型的机械式执行法律,违背了法律的根本目的。
  (3)有的领导干部只看重决策的结果,忽视决策程序的正当性。如对环境保护、资源利用以及对社会公共利益可能产生重大影响的决策,简单由一个人或几个领导干部“说了算”,搞一言堂或搞“三拍式”决策:决策拍脑袋,执行拍胸脯,完事拍屁股。
  (4)领导干部法治思维能力不足,还突出表现在对突发事件的处理上。最近几年不断发生的一些突发事件,都是因为一些领导干部不能既做到坚持权力法定原则,又避免公权力与私权利的短期激烈对抗;既坚持效率原则,快速处理,又避免出现“应急不顾一切,应急不惜一切”的现象;既做到信息公开,又避免侵犯隐私的现象。不能做到统筹兼顾,灵活处置,以致酿成恶性群体性事件。
  3、个别领导干部置法律于不顾,以身试法,走上违法犯罪的道路。
  实践中对于行贿行为,个别领导干部脑子里想着不要害我,内心却抵制不住金钱的诱惑,立场动摇,罔顾法律,滥用权力,贪污受贿,违法审批……个别领导干部明知《道路交通安全法》里规定禁止闯红灯,不能酒驾,醉驾是犯罪行为等,却不以身作则、带头守法,而是心存侥幸、以身试法,走上违法犯罪的道路,损害了法治的权威,破坏了领导干部在人民群众中的形象。
  正是由于以上这些问题的存在,反映了领导干部运用法治思维与法治方式能力的欠缺,可以说,当前比以往任何时候都更加需要发挥法治在国家治理和社会管理中的作用,比以往任何时候都更需要提高领导干部运用法治思维与法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。
  三、培树法治思维,善用法治方式的实现路径
  法治思维决定和支配法治方式,法治方式体现和强化法治思维,法治思维需要通过法治方式来体现。学会运用法治思维和法治方式,应成为领导干部“依法执政”和管理社会的基本功。
  (一)提高法治意识、树立社会主义法治理念是前提
  马克思主义坚持唯物论,同时也强调意识的反作用,特别是系统化、理论化的意识对于实践的指导作用。通过对法治理论、法律规定及法治方法论的深入学习,树立正确的、坚定的法治意识,对于指导实践,特别是指导运用法治方式解决社会问题的实践,具有重要的意义。十八大报告涉及法治意识的内容很多,总结起来就是领导干部应树立人民主体意识、公平正义意识、民生优先意识、勤政为民意识、权利本位意识、职权法定意识、权力监督意识、权责统一意识、为政清廉意识。结合我国国情,还应树立社会主义法治理念,在党的领导下依法治国、执法为民,服务大局,伸张公平正义。
  (二)多措并举,培树法治思维是保证
  法治理念是法治思维的基础,而法治思维又是自觉、主动和善于运用法治方式的前提。因此,要提高领导干部法治思维和法治方式运用能力,必须要加强法治思维培树。
  1、从法治教育中促成法治思维
  领导干部法治思维能力的提升,首先在于法律知识水平的提高。近几年,各地各部门组织了一些法制培训,但效果不太理想。因此,应当创新法治教育方式,做到:
  内容上――既要学习宪法、法律的基本概念、重要的法律原则、国家的基本结构以及与履行专业职责相关的法律知识,又要重视法律原则、法治精神、法律程序等法治思维能力方面的学习培养。要按照有权就有责、滥权应担责、侵权要赔偿的法治要求,强化领导干部的责任意识和担当意识。
  形式上――要通过党委常委会、政府常务会议会前学法、法制讲座等形式,通过举办领导干部依法执政、依法行政专题研讨班,定期组织领导干部参加专门法律知识轮训和新法律法规专题培训。
  主渠道――应把党校、行政学院、社会主义学院、干部管理学院、高校法学院作为法治思维培育的主渠道,成为领导干部进行法治教育的常规基地。这样既方便领导干部熟悉学习地点,又能充分利用党校、行政法院等浓厚的学法氛围。
  制度上――一要健全学法制度、养成学法习惯。要将法治培训教育变碎片化为系统化、规范化,建立一个长期的、常态化的制度。二要建立考核制度。习总书记针对选人用人工作提出了坚持“四不唯” 精神,这四不唯中其中有一项就是不唯GDP,要把改善民生、加强环保、依法履职水平等纳入考核体系。要通过奖励、晋职等激励机制,引导领导干部运用法治思维去思考和解决问题,重视提拔使用法治思维意识强、善于用法治方式解决问题、推动发展的优秀干部。
  2、从法治实践中锤炼法治思维
  领导干部在平时的立法、执法、守法的工作实践中不断加深法治意识,运用法治思维分析案情,运用法治方式解决实际案例同时潜移默化地接受实践中的法治教育,不断地训练法治思维。使得法治思维在实践中得到千锤百炼,完成了从理论到实践,再从实践到理论的升华。只有这样,法治思维能力才能得到更深刻、更有效的提高。
  3、从法治事件中吸取法治思维
  实践中,会发生一些领导干部违法犯罪的法治事件。对于作为旁观者的领导干部要从这些法治事件中吸取法治思维,提醒自己带头守法、严格执法、公正司法,否则等待自己的就是违法必究的后果。深刻领会“对那些不依法办事的领导干部会严肃进行批评教育,追究法律责任;对给国家利益、社会公共利益和公民权益带来重大损失,并造成严重社会影响的领导干部,会严格追究法律责任、行政责任、民事责任;构成犯罪的,会依法追究刑事责任”的内涵。
  (三)实践中,善用法治方式处理问题是根本目的和归宿
  理论用于实践才具有生命力。要重视法治思维的实践运用,善于运用法治意识、宪法原则和法律规定,判断是非,处理社会重大问题,从而提高运用法治方式解决现实问题的能力,使法治思维落到实处,这才是根本目的和归宿。对于党政机关领导干部来说做到善用法治方式处理问题就是要:领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。
  1、领导立法:
  领导干部要运用法治思维领导立法活动向科学、民主的方向发展,领导立法巩固改革成果、保证法律规范切实可行,实现“善法”之治。十八大报告对立法特别要求“完善中国特色社会主义法律体系,加强重点领域立法,拓展人民有序参与立法途径”。因此领导干部要注重加强重点领域立法,如保障和改善民生方面、适应改革发展的法规项目等。拓展人民有序参与立法途径,是科学立法、制定出“善法”的一个重要保证。领导干部可通过“邀请高等院校、专家学者到场开展调研,帮助提出专业意见”、“将制定的法律草案发送上网,广泛征求人民群众的意见,再根据意见建议加以修改,制定出既符合法的精神,又让人民满意的法律”等方式来领导立法。
  2、保证执法:
  提高政府依法行政、运用法治思维和法治方式治国理政的能力,要求领导干部保证运用法律管理国家事务、经济文化事业和社会事务,按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求,做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。
  (1)保证决策的科学、民主、合法性,决策后果的可追究性。
  领导干部的一切行政活动,包括制定政策、发布决定命令、规定行政措施,都不得同宪法、法律相抵触,保证决策的合法性。十八届四中全会决定中规定:“健全依法决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”, 认真听取各方意见,保证决策的科学民主;“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”, 保证追究决策后果。
  (2)保证执法的合法性、严格性,保证担当执法后果。
  对行政机关而言,法治方式就是行政执法的各种方法及其相应监督手段,如行政立法、行政许可、行政处罚、行政强制等,以及监督保障这些行政措施合法、合理的行政复议、行政诉讼、国家赔偿等监督、救济手段。首先,领导干部要实行事先合法审查,并定期听取行政执法工作报告,及时指出执法中的问题,严格规范行政执法;要不定期深入行政执法第一线,了解具体执法实践,督促合法、严格执法,督促严格遵守执法程序,从严加强对具体行政行为的监督检查。其次,领导干部要认真办理复议案件,明确考核责任,加强执法队伍建设。对于恣意行政、滥用权力、损害宪法权威与尊严的行为要坚决杜绝,有犯必惩,切实追究违法责任。
  3、支持司法:
  司法公正是维护社会公平正义的最后一道防线。各级党政机关和领导干部必须要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。特别是在行政诉讼,以及涉及地方利益时,如果司法权威不能得到尊重,法院裁决成为司法白条,老百姓就不会寻求法治方式解决问题,领导干部也就不可能用法治方式化解矛盾、处理问题。针对领导干部干预司法活动行为,四种全会决定中提出: “建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情,任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对干预司法机关办案的,给予党纪政纪处分;造成冤假错案或者其他严重后果的,依法追究刑事责任。”领导干部要支持司法,积极出庭应诉,维护司法的公正、独立和权威,践行法治思维与法治方式。
  4、带头守法:
  要做到全民守法的理想境界,领导干部首先要带头遵守法律,有法必依,给老百姓做好榜样。同时,领导干部要牢固树立民本意识,主动运用权利本位、正当程序等法治理念和法律原则处理问题,坚持依法办事,及时化解矛盾纠纷,减少官民对抗,树立领导干部在群众中的良好形象。
  结束语:
  党的十八大为中华民族开启了追逐中国梦特别是法治梦的新征程,十八届四种全会则为法治梦描绘了生动的蓝图!法治兴,则国兴,法治强,则国强。法治梦作为中国梦的基础和保障,传递着实现中国梦的无限正能量。法治梦的实现,有赖于全体公民的共同努力与参与,更需要各级领导干部法治理念的树立、法治思维的培树、法治方式的善用。在以习近平总书记为代表的党中央的带领下,中国正踏着坚实有序的步伐迈向实现中华民族伟大复兴的明天!

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