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宪政理念在中国的百年变奏


2014-05-25

中国近代以来的宪法和宪政,不能算是成功的制度移植,个中原因,人们多从文化视角探索。笔者认为,导致中国宪政不能成熟的最关键和最直接的原因,在于党派意识形态对宪法价值和宪政精神的挤压,使宪法的中立价值和协商意识无法成为中国宪政运动的精神底蕴。在中国,宪法的根本目标是确认党派政权的合法性,树立某种意识形态,成为党派政治斗争的工具。在这种政治环境里,对宪政发展至关重要的中间派力量无法生长,更无力成为宪政的推动者。


  中国的宪政运动发轫于戊戌变法,维新人士提出了“制定宪法、行民选议院、实行君主立宪”的政治主张。虽然那是皇权专制下的一次维新运动,离民主宪政还有相当距离,且以惨败告终,但它却是近代以来首次变革政治制度的尝试。百余年来,宪政在中国总是命运多舛,历经劫数。直至今日,社会和政治生活中仍然没有形成健康成熟的宪政秩序。对其中的原因,人们从政治、经济、文化等多种角度作了深入探究,试图寻找出其中的主要线索,以解开近代宪政屡试不爽的“谜团”,因而形成了许多理论上的解释范式。这些解释范式虽都有一定的解释力,但都显得抽象宽泛。本文从宪法价值规范和宪政精神的内在视角,反思中国宪政之失,认为强烈的党派意识形态是导致宪法和宪政制度难以确立的主要原因。


  一、关于中国宪政史的文化解释范式及其评价


  对于中国近代宪政失败的历史原因,最正统的解释是说由于封建专制势力的强大和帝国主义势力的干扰与破坏,宪政无法在中国推行,屡试屡败。这种解释更多的是一种意识形态的宣教,没有理论价值,因为中国近代所有进步事业的失败和受阻都可以被泛泛地归咎于上述原因。


  在1986年《走向未来》的创刊号上李泽厚发表了其研究中国现代思想史的代表作“启蒙与救亡的双重变奏”。作者用“救亡压倒启蒙”的“公式”来解释自由、民主、权利等西方价值理念在中国现代史上屡屡受挫的原因:“反对帝国主义和反对军阀的长期的革命战争,把其它一切都挤在非常次要和从属的地位,更不用说从理论上和实际中对个体自由个性解放之类问题的研究和宣传了……时代的危亡局势和剧烈的现实斗争,迫使政治救亡的主题又一次全面压倒了思想启蒙的主题,……压倒了知识者或知识群对自由、平等、民主、民权和各种美妙理想的追求和需要,压倒了对个体尊严、个人权利的注视和尊重”。[1]该文虽未直接涉及宪政这一主题,但作为一种思想史观点,对宪政问题仍有相当的解释力。也有人直接用“启蒙救亡”范式来研究宪政问题,例如占美柏认为,在“救亡压倒启蒙”的历史大背景下,近代中国宪政运动始于救亡却止于启蒙,原因在于近代中国的政治与社会格局并不支持以个人主义为价值基础的宪法和宪政,因此宪政无法完成救亡的沉重历史使命,其现实及历史意义仅止于有限的启蒙。[2]


  无疑,宪政的顺利生长既需要和平稳定的社会政治环境,也需要充分的思想资源和文化支持。在民族危亡、国将不国的情势下,奢谈宪政的确不合时宜;同理,在统治者与国民对自由、民主、个人权利等宪政价值相当疏离、无法取得共识的社会氛围里,宪政的实现亦是空中楼阁。“救亡压倒启蒙”的解释范式在中国近20年来的政治思想史上可谓承上启下:上承各种从阶级、政治角度解释中国现代史的观点,下启20世纪90年代兴起的关于中国现代史的各种文化解释模式。但“救亡压倒启蒙”毕竟是一种思想史的论点,并未涉及宪政问题本身的探讨,因此对中国宪政史的研究来说,它还不能算是个具有重大学术价值的学科内论题。


  90年代,受人文学术界“文化热”的影响,宪法(史)学者也倾向于从文化的视角来观照中国宪政史,下功夫探索“宪政文化”,由此出现了“宪政文化”解释范式。其代表人物当推王人博,近几年来他在这一主题上取得了令人瞩目的学术成果[3]。“宪政文化”范式的基本观点是:西方的宪政是基于西方的文化传统所内生的一种现象,是西方社会、文化自然演进的结果,可称为Unintended Consequence,即未预期到的结果。宪政制度虽然是近代资产阶级革命的直接产物,但它又深植于西方传统文化土壤中,是西方历史长期演生的一种复杂的文化形态;它体现着西方社会基本的价值准则和观念,蕴涵着他们对人与社会、人与国家、人与人关系的理解,对诸如自由、民主、平等、法治等价值的体认,也包含着人们对宪政本身的感知、了悟、信念和忠诚。[4]而中国的传统文化中并不生成诸如自由、人权、个人主义这些“宪政基因”;不仅如此,由于儒家文化浓烈的重整体、重秩序的最高价值定位,人们在移植西方宪政文化时往往发生文化上的误读,有时则不得不作出有意的“改造”,例如在“民本”与民主之间,“人”与“民”之间,个人自由与国家自由、国群自由与小己自由之间,常常会引起语义的混乱和价值错位。更何况中国是在西方世界的坚船利炮逼迫之下走上近代化之路的,不可避免地连带着对西方文化产生一种受辱后的抵抗心态。


  王人博的宪政文化范式中有一“定式”,即“富强为体,宪政为用”。此观点认为,追求国家富强的愿望妨碍了近代中国对西方宪政价值的接纳,使西方社会的自由、人权价值移植到中国后即发生了变异。中国近现代思想家往往根据国家富强的要求对自由的价值进行取舍,因此他们的思想中存在着宪政价值与富强目标的冲突。为了国家富强而牺牲个人自由,在中国特殊的历史语境中虽有其必然性,但毕竟不符合宪政本身的价值规范,所以“宪政─富强”的宪政文化范式会带来极大的理论困惑,并深深地影响着人们对宪政文化的理解。[5]在这种宪政文化范式指导下,人们总是有意无意地把宪政当成实现国家富强、民族复兴的工具理性,从而颠倒了宪政与富强的关系,在西方,宪政是果,富强是因,而在中国则必须由宪政承担起实现国家富强的沉重使命。


  还有人从更深的层次,分析了西方宪政的人性基础和宗教信仰底蕴,指出中国文化的“本土情结”对西方宪政是抵抗的。[6]该文认为,西方的宪政有非常深厚的基督教新教文化背景和信念,例如宪政中有限政府、权力分立制衡等原理,来源于人的原罪、人性有限等宗教信仰。而中国的儒教人性哲学最核心的观念是至善论和等级论,缺乏基督教的原罪观念。因此以儒教人性哲学为基础的制度设计可概括为“无限政府”和“有限权利”,它认为不存在一个独立的个人自治领域,主张政府行为可以深入到社会生活的所有方面,相信可以建立一个至善的万能政府,强调加强社会政治和意识形态的一元化,否定天赋人权、否定人生而自由平等,认为权利源于权力并依附于权力。


  从文化的视角探讨宪政问题,在近代中国思想史上不乏其人,早期的政治思想学者对此都有过评说。被誉为“最后的儒家”的梁淑溟是其中之一,梁氏一生经历前清、民国、共和国三段截然有别的历史时期,亲历中国宪政的许多场景,不乏对宪政的切身体验,更有系统的对中国宪政的理论思考。梁淑溟以他独特的眼光和洞察力,将宪政的“真精神”归结为“势”和“理”两点。所谓“势”,即社会上已然存在各种不相上下的社会力量,其消长已足以构成相互制衡的格局,因而大家一致感到需要通过彼此间的协商达成“要约”,解决共同感受到的问题,则宪法不过是“各种力量的妥协点”;此处之“理”,乃参与“要约”各方内心主观的法律信仰,达成的真正共识,公共的信仰,即“优越的理性势力”。[7]“势”是宪政之所以发生的外在客观要求,“理”则是其得以实现的内在主观条件。有“势”无“理”,阶级间的冲突只能依赖战争解决,势必“成王败寇”;而有“理”无“势”,则“理”不足自为,宪政不会自动依“理”而行;“势”和“理”的结合,才能保障实行真正的宪政。按照梁氏的看法,传统中国乃一“伦理本位、职业分途”的社会,近代以来并未形成阶级壁垒和阶级斗争及其利益集团,即无宪政之“势”;就宪政之“理”而言,近代中国的政治思想各执一端,迷乱纷歧,无以构成一优越的理性势力或共同的信仰与要求,因而无“理”可讲。由此“势”与“理”的阙如,可知中国宪政的失败乃情理之中。梁淑溟长期以来被视为早期的“新儒家”,这一身份认同与现代民主宪政似入殊途,故而其宪政思想被人忽视或误解。但从以上叙述可知,梁氏的宪政观点绝非迂阔空泛的腐儒之论,而是点中了宪政的实质核心,不仅深刻入木,而且丰富多彩、自成体系,这实际上与其对“中国文化要义”的研究是一脉相承的。


  中国近代宪政失败的历史原因,是一个见仁见智的大论题。从历史文化、民族习性上寻根的确是抓住了问题的深层根源:从根本上来看,近代中国宪政的失败和变奏,是整个“中国文化”现代化过程中所遭受的阵痛之一。世界历史上有几种元文化,它们就如同“文化基因”,所有现代文化都是这几种基因文化辐射、交错、移植、借鉴的结果,其具体样态、形式等表面化的特征随着世界文化的交流(尤其是全球化的趋势)可以千差万别、变化无穷,但每种文化中最根本的“基因”质素,仍然难以象现代生物基因工程那样随意改造。中国文化就是这种“基因文化”的代表之一。中国文化与其他文化的交流,远至汉唐的佛教东传,近到鸦片战争后的西方文化入侵,延绵不断,可见中国文化并不象人们常说的那样与世隔绝或极端封闭。但中国文化的确有着非同寻常的韧性,虽经上千年的文化融合,百余年的文化“入侵”,却看不出有多大的实质改变,根本谈不上所谓的“文化转型”。中国文化的这种超“稳定性”或“惰性”在政治文化领域表现得尤为突出。中国的政道自秦一统天下之后一以贯之,直到辛亥革命才从形式上被中断。表现为几千年陈陈相因的专制传统和“崇上尊一”的秩序观念渗透到社会生活的一切方面,政治秩序更以权力集中为常态。在这样的社会氛围里,宪法及宪政也要打上深深的集权烙印。


  但文化解释范式也有缺陷。大而言之,“文化是个筐,什么都可以往里装”,任何社会政治现象都有其文化上的缘由。况且,文化对政治现象的影响一般是间接的,它并不能直接决定政治的发展趋势。文化背景相同的国家和民族,由于具体政治操作的不同,完全可能走向不同的宪政发展之路。例如同属东亚儒家文化圈的日本和韩国,在宪政制度方面就采取了西方模式。如果只注重宪政的文化因素,就有可能陷入“文化决定论”,而忽视实际政治操作层面上的因素,并对中国近代宪政实际操作过程中的失误有所忽视。其次,上述所有关于宪政的文化、政治解释范式,都是从宪法和宪政之外的因素寻找近代中国宪政失败的原因,反而忽略了宪法本身的价值规范以及宪政内在的精神实质。


  二、中国宪政运动中的党派意识形态


  中国宪政受制于深厚的传统专制文化,也困惑于现实操作层面上的政治技巧。笔者认为,中国的宪法本质上不是各阶级、党派和利益集团平等协商并共同遵守的“约定”,而是由强势统治集团“钦定”而强加于国民的“治国章程”。因此中国宪政最“强悍”、最直接的障碍在于,政治上强烈的党派意识形态色彩妨碍了宪法的价值中立性,使得中国宪政的实践缺乏协商共存、理性妥协的精神,宪法很难被不同利益的阶级、阶层和利益集团所共同接受,不易形成尊崇宪法的共同信仰。这里所指的“党派”,不仅包括有组织、有政纲的有形政党,也泛指由不同的阶级背景、利益诉求、政治态度所造成的无形的政治派别和集团。党派组织往往信仰或坚持其各自的意识形态,两者是紧密联系的。中国百年宪政史,总体上是一部党派意识形态之间水火不相容的斗争史。只要对中国近代以来所有的宪法文本稍作条分缕析,对历次制宪经过作简单梳理,这样的结论就呼之欲出。


  将宪法作为政治统治的合法性来源始于清末的“预备立宪”。1908年清政府公布了《钦定宪法大纲》,其动机“一曰皇位永固”、“二曰外患渐轻”、“三曰内乱可弭”,其根本的在于永固皇位。《钦定宪法大纲》共计23条,分为正文“君上大权”(共14条)和附录“臣民权利义务”(共9条)。《大纲》第一、二条宣称,“大清皇帝统治大清帝国,万世一系,永永尊戴”,“君上神圣尊严,不可侵犯”。从法理上讲,这种钦定宪法比无宪法更加倒退,若人民接受这样的宪法,就意味着接受了“法定”的臣民身份,要改变这种身份就是违法,是对法律秩序的践踏,就显得“理屈词穷”了。这种纯粹的“特权状”当然不会被朝野改革力量接纳,也无法挽救穷途末路的腐朽清王朝。


  辛亥革命爆发后的1911年10月29日,具有君主立宪思想的军人、驻滦州第20镇统制张绍曾与第二混成协协统蓝天蔚联名发动兵谏,奏请清廷立即实行英国式君主立宪政体,并提出了12条政纲,要求清廷参照执行。几天之内清廷即命资政院按照张绍曾所提出的12条政纲拟定了《宪法重大信条十九条》(以下简称《重大信条》)。四面楚歌、风雨飘摇中的清政府此刻发布了近代中国的第一部成文宪法。《重大信条》依旧声明“大清帝国皇统万世不易”,“皇帝神圣不可侵犯”(第一、二条),但与《钦定宪法大纲》相比,皇权有所削弱、国会权威有较大提高。《重大信条》规定:“皇帝之权,以宪法规定者为限”;“皇帝继承顺序,于宪法规定之”;“宪法由资政院起草议决,由皇帝颁布之”;“宪法改正提案权属于国会”;“内阁总理大臣由国会公举,皇帝任命”;“皇族不得为总理大臣及其他国务大臣,并各省行政长官”;“皇帝直接统帅海陆军,但对内使用时,应依国会议决之特别条件,此外不得调遣”;“年度预算,须经国会议决”;“国务裁判机关由两院组织之”。[8]以历史的眼光看,《重大信条》是一部比较中立、平衡的宪法,含有“虚君共和”的因素,宪法文本规定的国会之地位,足以与皇权分庭抗礼。但此时清廷覆亡在即,为时晚矣。


  辛亥革命后南京临时政府颁布的《中华民国临时约法》(以下简称《临时约法》)是众多宪法中最具民主性的宪法之一,其制度模式仿效美国[9],它的民主性体现在“主权在民”的宪政原则和程序性规范两个方面。其第一条规定,“中华民国由中华人民组织之”;第二条规定,“中华民国之主权,属于国民全体”。这种“主权在民”的宣示从根本上否定了“主权在君”、“主权在国”等反民主的政治原则以及世袭君主制的合法性。从内容上看,它的主要部份是涉及参议院、临时大总统、副总统、国务员、法院组成及选举的程序性规范。迫于当时的情势,该法有“因人设法”、迁就个人的迹象,但总体上并未规定任何个人和团体的“先定”统治地位。《临时约法》的使命止于中华民国政府正式成立之时。


  1913年国会成立,袁世凯已就任大总统,才开始考虑制宪。先选总统并成立政府,后制订宪法,此决非一单纯之顺序错置问题。美国革命时潘恩就指出,宪法必须先于政府由人民制订,否则先成立的政府必定干预制宪,谋取“私利”。[10]潘恩的话不幸在中国得到验证。袁氏当政期间,产生过《天坛宪草》和《中华民国约法》,前者因无法满足袁氏的权力欲望而被其废弃,后者是在袁世凯直接干预和授意之下制订的,史称“袁记约法”,其真正的宗旨就在于增加总统权力,削弱议会对总统的牵掣,完全是满足其私欲的“作弊”之作。最后袁世凯完全抛弃了宪法,复辟帝制。


  到了南京国民政府时期,中国宪法的最大障碍则变成了“党治”,“以党治国”是国民党政权留给中国政治最大的贻害。1928年10月3日,国民党中常委制订《中国国民党训政纲领》,1929年国民党第三次全国代表大会追认通过。《训政纲领》规定了训政时期“以党治国”的原则:一,中华民国于训政期间,由中国国民党全国代表大会代表国民大会领导国民行使政权;二,中国国民党全国代表大会闭会时,以政权付托于中国国民党中央执行委员会执行之;三,依照总理建国大纲所定选举、罢免、创制、复决四种政权,应训练国民逐渐推行以立宪政之基础;四,治权之行政、立法、司法、考试、监察五项付托于国民政府总揽而执行之,以立宪政时期民选政府之基础;五,指导监督国民政府重大国务之施行,由中国国民党中央执行委员会政治会议负责;六,中华民国国民政府组织法之修正及解释,由中国国民党中央执行委员会政治会议议决行之。[11]国民政府以《训政纲领》为核心,于1931年公布了《中华民国训政时期约法》,作为所谓“训政时期”的总章程。1936年5月5日,国民政府公布《中华民国宪法草案》(俗称《五五宪草》),标榜“还政于民”,国民党统治进入宪政时期。1946年11月召开了国民党一手包办的制宪国民大会,通过了《中华民国宪法》。透过这些宪法性文件和法律,国民党政权披着“宪政”的外衣,实行更为隐蔽的“一党专制、个人独裁”的统治。


  中共领导的政权有更强烈的意识形态色彩和权力集中、以党代政的特征。1931年11月通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》第二条指出:“中华苏维埃所建立的是工人和农民的民主专政的国家。中华苏维埃全部政权是属于工人、农民、红军及一切劳苦民众的,在苏维埃政权下,所有工人、农民、红军及一切劳苦民众都有权选派代表掌握政权的管理,而军阀、官僚、地主、豪绅、资本家、富农、僧侣及一切剥削人的人和反革命分子,是没有选派代表参加政权和政治上自由的权利的。[12]”如此鲜明地表明一部宪法的阶级界线,在中外宪政史实属罕见。1931年6月1日的《苏区中央局为第一次全国苏维埃代表大会宣言》宣告:“苏维埃政权是无产阶级领导下的工农民主专政。共产党是这个政权的领导者”;1934年第二次全国苏维埃代表大会《苏维埃建设决议案》也强调:“必须用力巩固苏维埃中的无产阶级领导……为着巩固和加强无产阶级领导,苏维埃首先必须坚决拥护无产阶级政党──共产党的领导”。


  抗日战争时期中共调整了政权性质及相关的政策法律,政权由工农民主专政转变为几个革命阶级联合的抗日民主专政,停止了推翻国民党的暴动政策和没收地主土地分给农民的政策,边区政府变为中华民国国民政府的地方政府,取消了工农兵代表大会,改设与国统区各级参议会名称、形式一致的边区参议会。


  推翻国民党政权后,中共联合各民主党派于1949年9月召开了“新政治协商会议”,通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》)。“新政协会议”实际上是一次制宪会议,《共同纲领》也是一部临时宪法。客观而历史地看,“新政协会议”及《共同纲领》是最具民主条件的一次历史机遇。当时,中共得到国民的拥戴,也承诺过要实行民主政治,其威望虽如日中天,但毕竟尚未形成“一柱擎天”的独大局面,党外人士的合作仍不可或缺。以梁淑溟的话来表达,正所谓“势”与“理”俱全。正是基于这样的情势,其他党派和民主人士得与中共平等协商、共同参与政权的创建,并在中共领导的政府里发挥实际作用。中央人民政府的主席是毛泽东,6名副主席中党外人士占2人(李济深、张澜);在56名中央人民政府委员中,党外人士有27人;政务院4位副总理中民主人士占1人(黄炎培);各部部长中民主人士占20位,达三分之二;最高人民法院院长也是民主人士沈钧儒。这种局面若能健康发展,中国的民主宪政一定会少走许多弯路。[12]然而非常可惜的是,反映和确认多党合作基础的《共同纲领》很快就让位给1954年的宪法,作为“临时国会”的政治协商会议召开了第一次会议后就被第一届全国人民代表大会取代。


  这里有必要探讨制订“五四宪法”的真正动机、目的以及实际结果。通过1949年的“新政协会议”和《共同纲领》,实际上已经形成了一个共产党领导、其他政党和阶层共同参与的“联合政府”,“共同纲领规定的政权性质,是一个由各阶级、各方面人士参加的人民民主统一战线的政权”。[13]但很快各民主党派和党外人士与中共的分歧就日益凸显,对共产党的批评指责也越来越多、越来越尖锐。[14]共产党开始感到这种体制的“不安全”。1952年10月刘少奇率中共代表团访问苏联,斯大林在会见刘少奇时指出,“为了驳斥国际上敌对势力对新中国的攻击和便于中国更好地开展建设事业”,中国应该尽快地召开全国人民代表大会和制定宪法,并提出了3点理由。其中最重要的是第三点,即通过选举实现向一党政府转变,“如果人民选举的结果,当选者共产党员占大多数,你们就可以组织一党的政府。其他党派在选举中落选了,但你们在组织政府时可给其他党派以恩惠,这样对你们更好。”[15]当时,中共本有意改变《共同纲领》确定的多党合作的“精英协商”机制,但一时没有合适的办法,斯大林的制宪提议正合心意,于是经过一番紧锣密鼓的谋划和发动,制定宪法的大幕终于拉开。(面上看,“五四宪法”的制定过程的确轰轰烈烈,宪法草案经历了3次全民大讨论,总共有1亿5千多万人参加,提出修改意见138万多条。[16]然而,稍具会议常识的人都知道,如此众多的人提出那么纷杂的意见,往往互相反对或抵消,实际上不可能真正发挥讨论的作用。从选举全国人民代表大会代表、起草宪法到最后的开会仪式,整个制宪过程更象是预先排演过的一次表演,其仪式上的意义显然远远大于实质意义,在表面热闹的背后真正的动机则被掩盖了起来。1954年9月召开的第一届全国人民代表大会及“五四宪法”实际上是实施了一次政治体制的转换:原来的统一战线型的政府被一党制政府替代;“政治协商会议”由原来的“临时国会”变为咨议机构;原来民主人士占相当大比重的中央人民政府委员会和政务委员会被悉数取消,取而代之的是最高国务会议,但民主人士基本上被排除在外;国务院副总理中一个民主人士都没有,政府各部长中的民主人士也大幅度减少,留下来的只不过扮演被共产党“请客吃饭”的角色。这次制宪仪式无非是确认政治体制转换的合法性。无论后人如何颂扬1954年新中国第一部宪法的伟大意义,我们还是不无遗憾地看到,这部身披光环的宪法又一次成为“党争”的工具,党派利益再次战胜了宪政原则。


  三、党派利益及其意识形态凌驾于宪法之上


  “宪法”一词的英文对称为“Constitution”,该词的前缀是“Con”,有“合作、协作、共同”之意,词根是“Stitution”,来自“Institution”,意思为“创立、设立、制度、机构”等,如果照字面翻译,“Constitution”有“协商共建的社会制度”之涵义。


  在近现代世界,每当一个社会发生重大转型或变革时,往往会借助于宪法的这种“共建”功能,因为社会转型“首先是社会诸多政治力量以某种方式的整合、构成或组合,这实际就是宪法(Constitution)一词的本义。”[17]在这个“协商共建”的过程中,必须允许所有的社会成员通过其代表参与制宪活动,各参与主体的地位、资格和实际的政治处境应当平等,因为只有平等的主体之间才能展开真正的对话和协商。对话和协商应包括所有涉及国家、政府和社会的基本问题,而不应当设置某些禁区,或预先确定什么原则,将其置于不容讨论、不可质疑的优越地位。“立宪实际上是一个公民讨论政治的过程,宪法则是这种讨论的结果:公民就国家存在之目的、政府权力的来源、政府组织和运作之程序、公民权利等一系列问题进行讨论,然后将讨论的结果用清楚的法律语言写在纸上,使其成为一种对政府和公民同时具有神圣约束力的政治契约,通过宪法,政治变成一种公共财产、公共责任和公共活动。[18]”参与主体在地位和资格上的平等,并不意味着他们就有共同的价值目标和利益需求,在一个多元化的社会里,对话和协商的结果只能达成基本的共识。任何统一思想、统一立场的做法,只能是留下一种思想,扼杀其他思想。


  任何宪法要获得恒久的正当性,要让不同时代、不同背景的人能够传承同一部宪法,它就必须在价值上具有中立性,保持不偏不倚的立场,一视同仁地给予全体国民和利益集团以平等的待遇。“一部宪法至少必须声称它在政治上是中立的,如果它要有机会获得普遍接受的话,或者,它安排的权利分配一定不能太明显偏向某些个人(例如国王)或团体(例如贵族)。知道制宪者是谁,更糟糕,因为有人这就能指着一群制定宪法的人,说他们洗牌时作弊,图利他们自己和他们的同类。[19]”


  如果宪法具有明显的价值偏向,确立了某些人或集团的优先地位和优惠待遇,那就会产生两方面的后果:首先是在全体成员中造成不平等的状态,引起弱势集团的不满、对抗和抵制;其次,一旦时势改变,新的社会强势集团必定废止原来的宪法,重新确立自己的优势地位和优惠待遇。于是,宪法的命运就像烤烙饼一样,被任意翻转,随着社会风云的变幻而漂泊不定。


  在立宪的主体和程序上以及宪法与政府的先后顺位关系上,宪法必须先于所有合法政府,政府只能是宪法的产物。宪法必须先于政府而由全体人民制定,而后根据人民制定的宪法来选举、成立政府。因此制宪不是政府的事,“一国的宪法不是其政府的决议,而是建立其政府的人民的决议”[20]。如果由政府来制定宪法,最坏的结果是政府用强制手段垄断权力和利益的分配并将结果“宪法”化;最好的结果是政府可能“作弊”,利用执政的优势牟取有利于自身的宪政格局。所以必须先定宪法,后立政府,建构政府时所遵循的形式与限制便是宪法的“定在”,它在本质上应该高于其所创造的政府的行为。


  宪法要保持中立的价值立场,就不能过多地涉及实体权利义务的具体配置,由此决定了宪法规范主要是一些程序性规范,即规定分配宪法性权利的程序,而不是权力分配的结果。通俗地讲,宪法可以设立总统或首相,但不能“钦定”某个人成为总统;宪法可以规定选举制度,但不能规定某个人或某团体是国家领导人或领导集团。


  宪法还要规定严格的经过被治者批准的程序,这是宪法获得权威的必经之途。宪法的批准实施一般需要通过公民投票,经三分之二以上公民通过,宪法才有合法地位和权威。此外,宪法要维持自己的权威还必须有严格的修改程序。那种若干年即变换一次,且不经过充分自由辩论就可轻易修改的宪法是不可能有权威的。原则上宪法应当先于政府而由人民制定,所以现行政府不可过多地涉足修宪过程,尤其不可利用修宪牟取“私利”。为此,“有些国家为了使宪法修改不至于草率,宪法规定,提议修改宪法的政府在任内不得实行公民投票,而实行公民投票的政府在任内不得推行修改的宪法。因此修改宪法至少需三届政府的时间。”[21]


  如果用以上标准来衡量近代中国的宪法和宪政实践,则大多数的宪法或制宪程序都不符合正常的制宪要求,因为宪法的中立性几乎荡然无存。近现代中国历史上,阶级对阶级的国内战争与革命始终是“主流”,于是宪法被引进中国后就“顺理成章”地成了阶级斗争的“战果确认书”。中国百年来的宪法和宪政,无论其具体形式及内容如何,有一条不变的实质规则:宪法是阶级斗争的“战利品”,是获得胜利的统治者确立自己统治地位合法性的宣言。为了使这种合法性具备更广泛的民众基础,宪法才必须保障公民的基本权利,以换取人民对政府的拥戴与支持;也就是说,维护特定的统治地位始终是目的,保障公民基本权利是手段,手段是为目的服务的,本身并非目的!(中国宪政史上所有“有用”的宪法都是由政府制定颁布的,即先成立政府,后由政府制定宪法,对其统治地位予以“追认”。当制宪权由政府掌握和控制时,人民对于什么时候制订宪法、制订一部怎样的宪法,事实上无从选择,自然也没有多少实质发言权。政府不仅在制定宪法时明确地规定或在实际宪政秩序中确定某种力量的固定不变的统治领导地位,而且频繁地废立宪法、修改宪法,目的无非是使宪法变得有利于自己的统治。


  综观近代以来的中国宪政史,如果将各种宪法作一比较,就可以发现,凡是比较中立、平衡的宪法总是不能长久,如清末的《重大信条》、民国初年的《中华民国临时约法》、新中国初期的《共同纲领》。


  《重大信条》是一个比较“民主”的宪法草案,清政府作了重大让步,大幅度削弱了皇权及皇族的利益。例如第八条规定,“皇族不得为总理大臣及其他国务大臣并各省行政长官”,这对皇帝而言不啻“断其手足”。但《重大信条》生不逢时,时值辛亥革命的浪潮正风起云涌,激情正浓的革命党人甚至立宪党人已不可能接受这种“君主立宪”的宪法了。可以想象,如果清政府早若干年颁布实施类似于《重大信条》之类的宪法,那时立宪党人或革命党人是可能接受的。台湾学者荆知仁评论说:“象类似十九信条的措施,如着手于革命萌芽未萌之时,固可有安邦定国之功,然施之于革命运动已烈之后,则往往回天乏术,难收拨乱返治之效。此正专制政体之致命伤,非独清帝为然也。[22]”诚哉斯言!


  民国初年的《临时约法》首次以最高法律的形式确定了民主政体。民主含义的侧重点在古代、近代和现代有所不同:现代民主的精髓在于多数人的参与,参与政治活动的主体范围必须足够广泛,才能称其为民主;而古代民主的要点在于民主是对世袭制的超越,只要最高统治者是非世袭的,可以由一定的人群选择决定,它就是民主的,至于能够参与选择的主体是否广泛,任何古代民主都无从做出肯定的回答,因此古代社会有贵族民主、精英民主等民主形式──在今天看来它们都不能算是民主制度。换言之,古代民主关注的是统治者的可选择性,而现代民主关注的是参与者的广泛性,因为现代社会里统治者的可选择性问题已经解决,所以民主的功能就转向扩大参与主体的范围,直至全民有资格参与政治活动。近代民主处于过渡阶段,参与的广泛性不太高,对参与主体有诸如财产、身份之类的资格限制,但就统治者的可选择性而言,近代民主的确具备了民主的基本资质。以这样的标准来衡量《临时约法》,它所规定的政治制度基本上属于近代型民主政制。


  《共同纲领》的特点是确立了多党合作的民主协商机制,只是好景不长。


  这几部宪法性法律都是在若干势力势均力敌的相对平衡状态下产生的,但不久之后这种平衡就总是被打破,于是宪法也就被改变成有利于强势集团的“特权令状”,主要作用不过是确认其统治地位。然而,这样的“强势宪法”往往也不能持久,随着国际国内关系的变化,新的强势集团又出现了,立宪或修宪又成为新强势集团巩固其地位的手段。


  中国的近现代史充满了诡异的“极致性”对抗政治,政治操作常被赋予非常崇高的道德目标,对抗双方都声称是道德正义和社会公正的化身、代表着全体国民的意志和利益。“这种在政治领域中的道德优越感与道德独断论,与‘正邪两叉分类’的思想方法相结合,必然进而在逻辑上产生不宽容、不妥协的斗争心态。[23]”无论“革命”势力还是“反动”势力,都奉行极端的激进态度,形成势不两立的两极对抗,不到最后关头决不相让。强势的一方在估计自己有能力消灭对方的时候决不肯妥协宽容,非等到政权腐朽走上了穷途末路之际再来协商。但到此时,另一方亦不肯轻易妥协,结果不是彻底的革命就是彻底的反动,但都是一个阶级对另一个阶级的消灭和专政。这种历史“对抗剧”从清末拉开序幕,经过袁世凯及北洋军阀与国民党的争斗,一直演绎到国共两党的“大决战”。在这种极致对抗中,很难找到平衡、中立的政治局势来平等地协商宪法的制定,即使偶尔出现这种机遇,也是稍纵即逝,擦肩而过。


  近代以来,中国的宪法一直未能摆脱这种“宿命”──强烈的党派、阶级和意识形态色彩,而缺乏中立的“立场”和包容的“品质”。这样的宪法不可能把保障公民权利作为首要的价值目标,即便有所涉及也只是权宜之计,更不可能中立地、一视同仁地对待所有的民众和社会团体。这样的宪法之根本目标是确认党派政权的合法性,树立某种意识形态或(宗教)信仰,保障公民权利不是作为手段载入条文,就是虚应故事。正是在这样的制宪、“行宪”过程中,宪政民主那种原发性的限制政府权力、保护公民权利的宪法理念消失殆尽。


  四、宪政语境中的中间派之命运


  中国宪政史基本上是一部极权势力争夺政治统治权并利用宪法获取统治合法性的历史,因此,主张平等协商、求同存异的中间路线和中间派力量在大多数情况下根本无用武之地,即或在“两极”势力之间的夹缝中偶尔求得一线生机,最后也都被无情地绞杀。从中间派的悲剧角色里,可以窥见近现代中国宪政的艰难处境。本来,宪政的真谛正在于各种政治力量的平衡与妥协,体现的恰恰是一种“中间”的精神境界。[24]然而在中国宪政史上,宪政的“中间”精神却不断地遭到排斥、冷落甚至讥讽,也就难怪中国近现代的宪政运动无法结出“正果”,得到的总是“西桔中枳”。清末新政中的立宪派可算作是中国近代政治漩涡中最早的中间派。立宪派本身的成份很复杂,各自所发挥的作用也不相同。概括而言,亲贵立宪派对于促成立宪成为新政的既定国策起了很大的推动作用;政治权势派人物受实际利益的驱使,积极运用自己的权势和影响,促进了立宪决策的形成;士绅官僚派是立宪运动最广泛的社会基础,他们主要以民族自强作为立宪的基本动机,构成立宪运动的中坚力量。不同立宪派的政治主张和立宪动机有诸多差异,但他们的思想立场有共同之处:都认识到立宪乃大势所趋,专制政体已无力挽救清王朝的复灭;同时基本上承认清王朝最终的统治合法性,并不怀疑和挑战王朝的正统地位。立宪派的政治态度处于清王朝最高统治者的冥顽不化和革命派的激进变革之间,结果得不到其中任何一方的认同。革命派首领孙中山认为:“革命、保皇二事决分两途,如黑白之不能混淆;如东西之不能移位。[25]”清王室则对立宪派主张的尽速召开国会和组成责任内阁之要求拖延不允,立宪派从1907年10月至1911年1月发动了数次声势浩大的国会请愿运动,均无疾而终。清政府直至灭亡也未能召集国会,它所组的内阁则是一个名副其实的“皇族内阁”。没有国会的“内阁”成了无本之木,从根本上违反了由议会选举成立内阁的立宪原则,这个“内阁”只是对君主负责,实际上成了君主专制的御用工具。“皇族内阁”的成立和召集国会的延宕令所有立宪派深为失望,许多立宪派人物纷纷转向革命,终于导致顽固的清王朝在“缓慢的改良”与“革命”的赛跑中寿终正寝。(中国近现代史上那些落后的政权往往冥顽固执,以至于常常会失去难得的理性妥协的历史机遇。其实,政治妥协的关键在于审时度势,把握妥协的时机,而并不在于妥协本身的利益大小,强势或优势的一方在有利的局面下哪怕作出一点点让步,都会使弱势一方得到满足,从而消弭对抗;一旦时去运移,即使作出更大的让步,对方此时也不会善罢甘休。辛亥革命前的清政府如此,1946年的国民党政府重蹈复辙,又演绎了一道历史轮回。


  1945年秋到1946年下半年,是中国自由主义中间派的“黄金季节”。共产党和国民党经过长期的对抗与合作,终于走向了短暂的和平共处局面,国、共与以“民盟”为代表的中间党派之间形成了一种微妙的均衡态势,这种均衡状态有利于宪政的发展。当此之际,以“民盟”为主力的中间派力量发起了一场影响广泛的宪政运动,并在1946年1月召开的政治协商会议上促成了《宪草修改原则》,对实际的政治运作发挥了一定作用。


  抗战胜利后,中国的宪政发展面临三种可能的选择:一是中共的新民主主义宪政;二是国民党的三民主义宪政;三是中间党派追求的自由主义宪政。三民主义宪政以《五五宪草》为蓝本,实质是维护总统集权制,共产党和中间党派强烈反对以此为新宪法的基础。民盟政协代表张君劢、罗隆基是研究西方宪法的专家,一向认为“五五宪草”是一部“人民无权、总统万能”的宪法草案,是一部不三不四的东西。新民主主义宪政以当时的苏联宪法为目标,主张无产阶级专政,但中共亦深知苏联式宪法尚不适合于当时的中国现实。在这种情况下,“民盟”等中间派所主张的自由主义宪政就显得举足轻重,成为决定当时宪政发展方向的重要力量,共产党亦希望二战后的中国实行英美式宪政,以打破国民党垄断政权之格局。因此,当时的宪法之争本质上是“五权宪法”与西式宪法之争,最后中间派主张的自由主义宪政获得了优势。


  当时,政治协商会议达成的《“宪法草案”案》几乎是中间派宪政观的直接反映,在具体的协商过程中,中间派也发挥了无可替代的推动作用。正当政协宪草小组为如何折中“五权宪法”和西式宪法而陷入僵局时,张君劢巧妙提出一个颇具创意的方案──“无形国大”。他批评《五五宪草》的国民大会制度只是间接民权而非直接民权,并主张“把国民大会化有形为无形,公民投票运用四权(选举、罢免、创制、复决)就是国民大会,不必另开国民大会”。此案提出后,在野各方莫不欣然色喜,一致赞成,连《五五宪草》的主持人孙科也点头默许,国民党其余政协代表亦不明言反对。国际上美英要求国民党进行民主改革的压力及其对中国自由主义的同情,特别是政协会议上在野四方即“民盟”、中共、青年党和社会贤达对修正《五五宪草》目标一致,使国民党不得不暂时作出让步。最后,宪草小组以张君劢的提议为底本,达成了宪草修改12条原则,即《“宪法草案”案》。它确定了议会制、责任内阁制、中央与地方均权及人权保障等原则,这是对《五五宪草》的全面否定,是各党派斗争、协商与妥协的结果,一时间人们对中国从训政走向宪政充满了期待。[26]


  然而,历史又一次捉弄了那些“手无寸铁”却心怀信念的人士。国民党政权在政治协商会议上的让步只是缓兵之计,会后即破坏和推翻了“政协”协议。1946年3月,国民党召开六届二中全会,以党的决议形式就宪法草案问题提出5点修正意见,交国民党中常会通令全党遵照执行:一,制定宪法,应以建国大纲为最基本依据;二,国民大会应为有形之组织,用集中开会之方式,行使建国大纲所规定之职权,其召集次数,应酌予增加;三,立法院对行政院不应该有同意权及不信任权,行政院亦不应该有提请解散立法院权;四,监察院不应当有同意权;五,省无须制定省宪。这5项决议推翻了国会制、内阁制、省自治制等“政协”协议所确立的民主原则,意在通过削弱“五院”的权力,强化总统权力,达到维持“一党专政、个人独裁”的目的。随着国民党军事进攻的加速进行,国民党政权一步一步地抛弃了民主协商的宪政建国方略,重新回到“戡乱建国”的道路,中间派的生存空间日益缩小。国民党在关闭中间派生存大门的同时,也把自己送上了一条不归路。


  五、结语:百年宪政的遗憾与启示


  有理由认为,中国近现代历史上出现过两次难得的机遇,曾经“闪现”出培育“健康”宪政的契机:一次是辛亥革命之后,另一次是抗日战争胜利之后。这两次机遇性的时刻有许多共同或相似的历史迹象,适合宪政的“生长”。例如,都存在几种势均力敌的政治势力,政治上呈现出一定的均势状态;都出现了掌控着较强政治权力,也享有较高政治权威的“强权人物”。若这些强权人物能将其势力真诚地用于推动中国宪政的发展,那么他们一定会名垂青史(而不是贻害于历史)。可惜的是,他们都逆历史潮流而动,将其政治权威和有限的合法性用于建立反民主的专制独裁政体,从而耗尽自己的政治资源,最后都落个身败名裂、遗恨万年的可悲下场。他们的失败并不能完全归咎于客观的历史文化背景,有意图地追求“极端”的个人、集团和阶级的政治权势是使他们“权欲熏心”、无法把握历史机遇的主观原因。


  中国过去的宪法学将宪法的本质定义为阶级性,即宪法是“阶级斗争的产物”和“政治形势与阶级力量对比的反映”,仅就中国宪政史的实然状态而言,此论无疑是非常精当的概括。这一结论现在受到宪法学者的批判而很少被人重提,学者们拿宪法的应然价值来批判中国的宪政事实,当然有其学理上的依据。的确,宪政有其自身的价值规范和精神底蕴,中立性是其中重要内容之一。近代中国宪政史上,宪法的中立价值被极端的党派意识形态挤压得毫无生存余地,在与后者的对决中完全处于下风,宪法的权威也就萎靡不振,常常居于党派利益之下。百年中国宪政史昭示人们,容忍不同的价值取向,分享共同的政治利益,协商解决政治冲突,是宪政制度走向健康成熟的最终途径,而极端的党派利益和意识形态,则是宪政发展之大碍。


  【注释】


  [1]李泽厚,《中国现代思想史论》,天津社会科学出版社,2003年5月版,第26-27页。


  [2]占美柏,“从救亡到启蒙:近代中国宪政运动的回顾与反思”,《法学评论》,2004年第1期。


  [3]王人博近年先后出版了《宪政文化与近代中国》、《宪政的中国之道》、《中国近代的宪政思潮》等专着,发表了《宪政的中国语境》(《法学研究》2001年第2期)、《民权词义考论》(《比较法研究》2003年第1期)等有影响的文章。


  [4]参见王人博的《宪政文化与近代中国》,法律出版社,1997年版,“引言”第1页。


  [5]出处同上,第534页。


  [6]参见包万超的“儒教与新教:百年宪政建设的本土情结与文化抵抗”,载《北大法律评论》(第1卷第2辑),法律出版社,1999年5月第1版,第516-537页。


  [7]参见许章润的“宪政:中国的困境与出路──梁淑溟宪政思想研究”,《法制与社会发展》,2004年第2期。


  [8]参见卞修全的《立宪思潮与清末法制改革》,中国社会科学出版社,2003年5月版,第122至123页。


  [9]出处同[6],第572页。


  [10]参见麦基文着,《宪政古今》,翟小波译,贵州人民出版社,2004年5月版,第6至11页。


  [11]参见张学仁、陈宁生主编的《二十世纪之中国宪政》,武汉大学出版社,2002年6月版,第152至153页。


  [12]参见韩延龙、常兆儒编,《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第1卷,中国社会科学出版社,1981年版,第8至9页。


  [13]韩大元,“关于新中国1954年宪法制定过程若干问题探讨”,《河南省政法管理干部学院学报》,2004年第4期,第3页。


  [14]在1953年9月的中央人民政府委员会第27次会议上梁漱溟就农民问题与毛泽东的争论,是分歧和争执的典型征兆。争论涉及对农民利益的剥夺、对政府工业化政策的质疑等非常尖锐的问题,两人的言语和表情反映出现场的紧张局面,也可窥见党派关系的紧张状况。从“梁漱溟事件”之后,中共明显加快了制宪的步伐。参见萧北声的“制宪仪式背后的曲衷──从《共同纲领》到《1954年宪法》”,《当代中国研究》2003年第2期,第141页。


  [15]“刘少奇1952年10月30日给毛泽东并中央的信”,转引自“制宪仪式背后的曲衷,出处同上,第139页;又参见林蕴晖的《共和国年轮》,河北人民出版社,2001年版,第278-279页。


  [16]董成美,“制定我国1954年宪法若干历史情况的回忆”,《法学》,2000年第5期。


  [17]苏力,《道路通向城市──转型中国的法治》,法律出版社,2004年5月版,第46页。


  [18]王希,《原则与妥协:美国宪法的精神与实践》,北京大学出版社,2000年4月版,“前言”,第6页。


  [19]约翰・麦克里兰,《西方政治思想史》,彭淮栋译,海南出版社,2003年6月版,第434页。


  [20]《潘恩选集》,商务印书馆,1981年版,第146页。


  [21]杨小凯,“怎样才能使宪法得到尊重?”(www.law-thinker.com/show.asp?id=2237)


  [22]荆知仁,《中国立宪史》,台北联经出版公司,1984年版,第153页。


  [23]萧功秦,《危机中的变革──清末现代化进程中的激进与保守》,上海三联书店,1999年1月版,第113页。


  [24]英国被誉为“宪政母国”,其宪法的妥协性是众所周知的。美国宪法也不是激进民主主义的产物,“制宪者们在将自由看成是政府权威的基础的同时,也把它看成是一种必须加以钳制的、对正当政府管理行为的威胁。在这个意义上,宪法代表了一种从与争取独立的斗争相伴的强大民主潮流中的后退”。美国联邦宪法是权力分立制衡原理贯彻得最彻底的宪法,因而具有很强的平衡性甚至保守性。


  [25]《孙中山全集》第1卷,中华书局(北京)1981年版,第232页。


  [26]参见石毕凡的“历史性妥协的瞬间:近代中国移植西方宪政之最后尝试”(www.law-thinker.com/show.asp?id=2363)

    作者:刘田玉

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