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论我国银行监管法律体系下存款保险制度的协调构建


2015-03-29

  摘要随着我国金融改革的不断深入,为应对世界金融风暴的影响,建立具有中国特色的存款保险制度的必要性和紧迫性日益凸现,基于这样的背景,本文结合了国内外存款保险制度的实践经验,从我国现有银行监管角度出发,借鉴他国立法经验,结合我国情况,探讨如何建立与我国银行监管法律体系相协调的存款保险制度。

  关键词存款保险 银行监管 保险制度
  中图分类号:D922.28 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)01-052-02
  
  一、问题的提出
  (一)存款保险制度的概述
  存款保险制度是指为存款类金融机构建立的专门针对存款的保险机构,由参与投保的金融机构定期向保险机构缴纳一定的保险费,当其发生支付危机时,由存款保险机构通过资金援助、赔偿保险金等方式向存款人赔付全额或部分存款的保险制度,以保障金融机构的清偿能力,防止银行挤兑事件,维护金融稳定,防范金融风险。它通过保险制度为产生危机的银行提供资金援助,建立银行信用体系的后盾,切断挤兑危机的传染性,保护中小储户的利益,维护金融系统的稳定性。
  (二)我国目前存款保险制度的立法进程
  事实上,我国早在1993年《国务院关于金融体制改革的决定》中就已经提出要建立存款保险基金,并在1997年正式启动存款保险制度的研究。①建立一个对经营失败金融机构进行市场补偿的长效机制已列入我国“十一五”规划金融体制改革的重点。2004年,在新《破产法》出台的同时,由中国人民银行会同财政部、银监会、国务院法制办、发展改革委成立了《存款保险条例》起草小组。目前,《存款保险条例》已列入了国务院立法计划,这标志着我国已经结束了是否应建立存款保险制度的长期争论,进入到了实际的制度构建设计阶段。②2007年金融工作会议又明确提出要加快建立存款保险制度,表明存款保险制度的各项准备工作正在加速推进。2008年政府工作报告中提出,将“建立存款保险制度”。而央行研究局局长张建华2008年11月26日在出席“第十四届两岸金融学术研讨会”时透露,“存款保险制度设计方案相关部门已基本达成一致,目前这一方案正式上报国务院,2009年有望推出。”这意味着,作为一个国家金融安全网重要组成部分的存款保险制度将在今年全新登场。③
  (三)存款保险制度与我国现有银行监管法律体系的摩檫
  存款保险制度的顺利实行离不开完善的银行监管制度,目前虽然我国已经构建起一个较为完善的以银监会为主导,证监会、人民银行和政府审计、财政部门相互配合的银行监管体系,也取得了一定的成效,但是监管效果还有待提高。监管人员素质水平参差不齐、监管容忍度过宽、监管真空等方面的问题使得我国金融安全难以得到有效的保障。
  那么,如何在我国现有金融监管“多权分立”的格局下引入存款保险制度?其机构隶属、职能定位、监管范围、监管权限的大小应当如何设置呢?这些看似简单的问题,在我国金融分业监管的大前提下却着实令人头痛。就存款保险机构地位来看,保费的收取涉及到银行业和保险业,就金融机构的投资来看,又将涉及到证券业,那么存款保险机构是从属于银行业机构还是保险业机构还是证券业机构呢?就存款保险公司设立的目的来看,是单纯的“提款机”性质还是应同时具有“风险最小化”职能和“成本最小化”职能呢?就监管权的设置来看,存款保险机构是否应具有一定的监管权或援助职能呢?这些都是值得商榷的问题,也是存款保险制度经历了数十年科学验证依旧“难产”一个重要原因。因此,在中国,如何设计一个与国情相匹配的存款保险制度,解决现有机制的矛盾是这项制度能否成功的关键。
  二、存款保险制度与我国现有银行监管法律体系的协调问题
  (一)职能方面
  就职能定位方面央行的基本态度是,“未来的存款保险机构需要具备三项功能:理赔、资产处置和辅助监管功能。”即一个在具备“存款箱”功能的基础上,考虑“成本最小化”原则和“风险最小化”原则的风险管理机制。银监会方面对于前两项职能并无异议,但认为第三项“辅助监管职能”值得商榷。其基本的想法是,作为银行业监管部门,监管职能应由银监会履行。④因此双方争议的焦点就在于是否要赋予存款保险机构一定的监管权力。
  (二)定位方面
  存款保险公司不同于一般保险机构也不同于一般行政单位,它既需要市场化的运作,同时还需要肩负一定的公共职能,对维护金融稳定,防范和化解金融风险意义重大。我国的存款保险制度一直以来都是由央行牵头,也明确了央行在我国存款保险制度中的主导地位。而央行人员的表态则更为明确,“存款保险机构的设立应采取两步走方式:第一步,机构先在人民银行内部设置,职能由人民银行监管;第二步,在时机成熟的情况下,将存款保险机构的人员、职能、业务从人民银行逐渐分离出去,按照最终目标模式建立独立的存款保险组织体系,独立行使存款保险职能。”⑤
  (三)与现有金融机构退出机制的协调
  我国目前的问题是,2006年新出台的《破产法》并没有针对商业银行破产的专门条款,银行破产主要是由银监会负责,由银监会负责银行机构的日常监管,制定执行审慎监管的经营原则,决定启动银行破产程序。那么当存款保险机构设立以后,两者之间如何就银行退出机制进行合作?如何确保问题银行能够及时发现?对问题银行采取什么样的措施?由谁负责监管?……这一系列问题也是需要斟酌的。
  三、构建与我国现有银行监管体系相协调的存款保险制度
  (一)合理确定存款保险制度的职能
  我国央行在存款保险制度的设计上引入了监管职权,并希望能够采取建立与银行监管机构协调机制等一系列的措施来避免监管重复和监管浪费等问题。而作为我国银行监管的主导机关银监会对这个问题则讳莫如深。可想而知,要想众望所归的存款保险制度能够顺利出台,存款保险机构监管权限的这个度拿捏是关键。
  那么如何将存款保险这一制度引入我国现有机制中,笔者认为可以借鉴我国台湾经验。原因在于两地在立法背景、立法进程、金融监管等多方面存在相似性,具有参考价值。首先,台湾地区在存款保险制度尚未出台也同大陆地区一样采用隐性政府存款保险制度,并经历了数十年的酝酿、研究、参考方才建立存款保险制度。其次,在存款保险制度设立之初,两地的金融环境相似,都是以公营银行居多,金融机构主要控制在政府和地方手中,当局为后盾。第三,监管体制相似,即“财政部”和“中央银行”的双头监管,这使得当时台湾银行业普遍认为如果加上存款保险制度中的“中央存款公司”的检查与监督,“三套马车”多重监管,将使金融业在经营上更受约束与牵制。但是面对诸多的质疑,台湾“中央存款保险公司”却一直顺利运营至今。
  笔者认为,借鉴台湾经验,在现有机制下,应当通过立法赋予存款保险机构提请检查要保机构经营状况的权力,在《存款保险条例》中规定银监会必须定期向存款保险机构提供各投保银行的经营信息,存款保险机构在对信息进行核查之后,对存在问题的银行提请银监会核准后进行检查。监管主要侧重于风险监管,并逐步建立一套检查资料评分系统及申报资料排序系统,就资本、资产、管理、盈利、流动性等要项,评定各金融机构的经营状况。这样既不破坏我国现有的监管体系下,又能弥补银监会侧重合规性监管忽视风险性监管的不足。
  (二)与金融安全网其他成员建立有效的沟通协调机制,强化现有监管
  存款保险制度是保护存款人和银行的最后一道防线,但事实上,风险的积累在此环节之前就应当由金融监管部门和银行发现并积极寻找解决的办法。因此,笔者建议我国在设立存款保险基金的同时也规定设立类似的联系或协调小组或由银监会派出若干人员入职存款保险基金,从事相关沟通工作,并连同央行、证监会、保监会联合制定“合作指南”,定期召开联席会议,就各金融机构的经营问题进行信息互换,以便较早发现问题。

  另外,存款保险机构和银监会应联合制订“风险干预指南”,明确当某银行进入“关注”类后,各自要做的事情和介入的时间。要明确联合检查和分别检查在时间上如何协调;当任何一家监管机构调低被监管对象的评级时,都需要与另一家监管机构共享信息;在一家监管机构结束检查,与被监管对象的管理层共同召并会议以做出最后监管结论时,另一家监管机构可以参加上述会议;一家监管机构可以监督被监管对象遵守另一家监管机构相关法律和规定的情况;一家监管机构生成的监管报告应同时抄送另一家机构,并让被监管对象获悉该过程;一家监管机构与被监管对象之间的文书往来应使另一家监管机构获知;当一家监管机构准备对被监管对象采取一定措施时,应让另一家监管机构获知等。⑥
  同时,还应强化职能部门对银行的有效监管,发挥存款保险制度的最大效能。存款保险制度不能替代现有的监管机构,相反它作用的发挥需要监管机构有效的运行,提供准确的信息,才能实现“风险最小化”的运作。因此不断完善我国现有监管体系、监管措施、监管水平,通过立法明确定位各机关职能、完善信息披露制度,建立风险评估体制是存款保险制度发挥效用的有利保障。
  (三)制定有针对性的市场退出法律规定,配合我国现有金融机构退出机制
  目前银监会在银行破产过程中扮演着非常重要的角色,是维护公共利益和整体经济利益的有利保障。它不仅负责银行机构的日常监管、制定执行审慎的经营规则,还有权决定银行何时破产、关闭发起和执行重整以及清算程序。由银行监管机构启动银行破产程序的合理性,一方面在于与债权人和存款人相比,其拥有更多的关于银行经营状况和财务状况的信息;另一方面,还可以有效避免过早启动银行破产程序所可能引发的金融恐慌。但是在存款保险制度建立以后,这一局面将被打破,存款保险机构作为银行存款的保险人自然而然地成为银行破产以后的债权人、清算人,那么这就涉及到一个分工问题。在处理问题银行时,存款保险机构和银行监管机构有必要通过合作,确保问题银行能够及时复兴或稳定退出金融市场,避免形成系统性的危机和金融风险。目前各国的普遍立法经验有两种:一是存款保险法律制度与金融机构的破产或关闭制度合二为一;二是金融机构的破产法一方面适用一般性的《破产法》,同时又对商业银行的破产做出特殊规定,存款保险机构在商业银行破产过程中发挥重要作用。⑦鉴于我国现有的《破产法》已经出台,更改的立法成本较大,同时有关机构已经在积极酝酿制定金融机构推出的特别立法,因此我国采用后者形式的可能性比较大。
  四、结语
  我们不能期望存款保险制度在引入一开始就能解决所有的问题,我们也不能因此就否定这项制度的先进性和必要性。尽管目前存款保险制度尚未出世,还有许多问题需要磨合,但是相信随着我国市场化改革不断推进,金融稳定的客观需要,存款保险制度一定能够配合我国现有的监管体系,发挥应有的效用。
  
  注释:
  ①国研网.存款保险制度解析.http://www.省略/DRCNet.Channel.Web/subject/subjectIndex.aspx?chnId=3970.2008-12-30.
  ②⑦袁达松.论新破产法实施后我国存款保险制度的协调构建.法学评论.2007(6).
  ③国研网.存款保险制度最新动态.http://enterprise.省略/DRCnet.common.web/docviewsummary.省略on. web/docview.aspx.2008-12-30.
  ④存款保险制度推出可能延后,央行银监会观点有异.http://finance.省略/news/cjyw/ 2008/12/01/5552114.shtml.2009-1-2.
  ⑤侯加林.论人民银行在我国存款保险制度安排中的地位.金融论坛.2006(10).
  ⑥颜海波.论监管职权在存款保险制度中的发展.上海金融.2007(3).
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